II SA/Kr 1315/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. B. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. B. i T. P. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [....] z dnia 14.12.2012r. znak: [....] Burmistrz Miasta N. ustalił warunki zabudowy dla działek nr nr [....] i części działek nr nr [....] w N. (.....) - na cele realizacji przedsięwzięcia "[....] ". Przedsięwzięcie zostało zaliczone do rodzaju "zabudowy zagrodowej i usługowej z obiektami infrastruktury technicznej". Organ wymienił działki i części działek pozostające w granicach obszaru, na który inwestycja może oddziaływać. Jest to obszar w zasięgu 150m od granicy terenu oznaczonego literami A-Ą-B-C-Ć-D-A obejmującego część działki nr [....] ("A1"), na którym planowane jest usytuowanie nowych [....] w maksymalnej liczbie 800 szt, nie przekraczającej liczby 40 DJP. Na terenie "Al" znajdzie także, lokalizację planowany budynek gospodarczy dla obsługi [....] , oraz pasy zieleni izolacyjnej. Pozostały obszar (w granicach objętych wnioskiem), oznaczony symbolem "B1" określony został jako teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem realizacji urządzeń budowlanych i infrastruktury technicznej dla obsługi [....] . Na terenie "B1" znajdują się też - przeznaczone do rozbiórki - stare [....] . Mały teren o symbolu "C1" to fragment drogi dojazdowej do [....] . W ramach wymagań kształtujących ład przestrzenny ustalono: - Jedną obowiązującą linię zabudowy dla całego objętego wnioskiem terenu, nie ustalając takiej linii odrębnie dla terenu "A1". - Wskaźnik zabudowy do 10% terenu objętego wnioskiem. - Szerokość elewacji frontowej boksów pojedynczych w granicach 4,0-7,0m z dopuszczeniem szeregowego łączenia do szerokości 39,0m (zespoły boksów). Dla budynku gospodarczego ustalono szerokość elewacji frontowej od 4,0 do 24,5m. - Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla boksów 2,5m, dla budynku gospodarczego 2,5 do 4,5m. - Wysokość kalenicy głównej boksów do 3,5m ; budynku gospodarczego do 12,0m. - Udział powierzchni biologicznie czynnej dla całego terenu objętego wnioskiem (A1+B1+C1) min. 80%; dla terenu "A1" - min. 10%. W zakresie ochrony środowiska w decyzji ustalono, że zgodnie z przepisami odrębnymi przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, pod warunkiem nie przekroczenia liczebności psów określonej wielkością 40 DJP. Emisje gazów, pyłów i hałasu nie mogą przekraczać dopuszczalnych norm poza granicami terenu inwestycji i tym samym nie mogą naruszać prawem uzasadnionego interesu osób trzecich. Decyzja ustala zakaz stosowania dla celów grzewczych kotłów węglowych. Dla poprawy izolacji hałasowej ustalony został warunek wprowadzenia w południowo-wschodniej części działki nr [....] pasów zieleni izolacyjnej, ekranów akustycznych oraz przegród w boksach o podwyższonej izolacyjności. Spełnia to warunek podany przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego (Opinia Nr [....] z dnia......2012r.). Gospodarka wodami opadowymi winna być rozwiązana w granicach terenu pozostającego w dyspozycji inwestora, objętego wnioskiem. Teren, na którym mają być wybudowane nowe boksy [....] powinien być ogrodzony i utwardzony - zgodnie z wymaganiami § 2 ust. l rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23.06.2004r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt . W związku z tym i wobec zachowania wymaganej odległości 150m od siedzib ludzkich - projektowana lokalizacja spełnia wszystkie warunki określone w przepisach odrębnych. W zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji w decyzji ustalono dostęp z drogi publicznej dz. nr [....] (ul......) poprzez drogi wewnętrzne na działkach nr [....] i 9856. Zagospodarowanie wód opadowych na terenie własnym inwestora. Odprowadzanie ścieków ze schroniska do szczelnych zbiorników, natomiast z budynku mieszkalnego inwestora do przydomowej oczyszczalni ścieków. W pkt II.4 decyzja określa wymagania w celu ochrony interesów osób trzecich, w tym zabezpieczenia przed hałasem i zanieczyszczeniami powietrza, wód i gleby. Jako załączniki do decyzji ustanowiono: - Nr 1 (graficzny) z pokazaniem granicy terenu objętego wnioskiem, granicy obszaru oddziaływania inwestycji (150m od terenu "A l"), Unii rozgraniczających obszary o różnych funkcjach w granicach terenu objętego wnioskiem (Al, B l, Cl) oraz obowiązującej linii zabudowy. - Nr 2 (tekstowy) p.t "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu". - Nr 3 (graficzny) na podkładzie kopii mapy zasadniczej, złożony z dwóch rysunków "3A" i "3B" z oznaczeniami jak w załączniku Nr 1 oraz dodatkowo z oznaczeniem granicy terenu objętego analizą. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się szczegółowo do wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 7.10.2011 r. znak: [....] , wyjaśniając, że: - Na terenie objętym wnioskiem, stosownie do wskazań organu odwoławczego, wydzielono trzy obszary o odmiennych funkcjach i zagospodarowaniu, wyraźnie wydzielając obszar "A1", na którym ustalona została lokalizacja nowego schroniska [....] (po rozebraniu starych boksów w południowo-zachodniej części obszaru "B1"). Linia rozgraniczająca obszary "A1" i "B1" oznaczona została jako ciągła, bez możliwości jej przesunięcia, stanowiąc podstawę do określenia zasięgu strefy 150m obowiązującej dla schroniska. - Zarzut Kolegium o braku ustalenia obowiązującej linii zabudowy na obszarze "A1" (gdzie będzie zlokalizowana nowa zabudowa) a ustalenie jej w obszarze "B1" (gdzie realizowane będą tylko roboty rozbiórkowe) - organ orzekający uznał za niesłuszny. Przepisy rozporządzenia nie przewidują ustalania kilku linii zabudowy a w rozpatrywanym przypadku obowiązującą linię zabudowy wyznaczono w części frontowej terenu objętego wnioskiem, od strony wjazdu na teren inwestycji. Natomiast linie zabudowy dla nowych obiektów schroniska w obszarze "A1" winny być ustalone wg przepisów odrębnych, w tym regulujących odległości budynków od terenu leśnego oraz od granic nieruchomości. - Kwestię zabudowy mieszkalnej znajdującej się (pierwotnie) w zasięgu strefy 150m od granic terenu schroniska rozwiązano poprzez zmianę lokalizacji teren przeznaczonego na nowe boksy schroniska "przesuwając" ten teren w kierunku północno-wschodnim i oznaczając symbolem "A1". - w pkt II.2.1 decyzji zawarto informację, że decyzja dopuszcza jedynie realizację schroniska dla zwierząt o wielkości (pojemności) nie przekraczającej 40 DJP, gdyż tylko taka wielkość stanowi, iż dla planowanego przedsięwzięcia nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wyjaśnić przy tym należy, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397), zatem zgodnie z § 4 tego ostatniego rozporządzenia w niniejszej sprawie nie stosuje się wymaganej odległości minimalnej zabudowy mieszkalne 100m, lecz 150m, tzn. zgodnie z poprzednim rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. - W decyzji ustalono obowiązek zachowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla całego terenu objętego wnioskiem (w wymiarze min. 80%) oraz odrębne dla terenu "A1" (w wymiarze min. 10%) z uwagi na obowiązek utwardzenia terenu, na którym wybudowane będą boksy [....] . - W pkt II.2.4) decyzji nałożono obowiązek zastosowania rozwiązań technicznych ograniczających uciążliwość akustyczną schroniska [....] . - Wyjaśniono, że przyległy obszar wsi W. (Gmina N. ) nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dalszej części uzasadnienia organ scharakteryzował wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdzając, że spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona analiza stanu faktycznego i prawnego terenu (wymóg art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu) wykazała, że: - W terenie objętym wnioskiem znajduje się zabudowa zagrodowa (budynek mieszkalny i gospodarczy inwestora) oraz przeznaczone do rozbiórki zabudowania [....] schroniska. - W granicach obszaru zakreślonego w promieniu 150m od terenu "A1" (t.j. nowej lokalizacji zespołu boksów schroniska z budynkiem gospodarczym) - nie ma żadnej zabudowy mieszkalnej. - Planowane przedsięwzięcie nie jest wymienione w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów- z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 257 poz. 2573 ze zm.). - Teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze, dla którego Rada Miasta N. uchwałą Nr XXXV/393/09 z dnia 17.08.2009r. zdecydowała o przestąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[....] 25" - Nie ma to jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia. Decyzja uzyskała wymagane prawem uzgodnienia zarządcy dróg miejskich, organów- inspekcji sanitarnej oraz inspekcji weterynaryjnej. Innych uzgodnień projekt decyzji nie wymagał. Warunki zabudowy ustalono na podstawie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu a także na podstawie oceny stanu faktycznego i prawnego. Organ przedstawił charakterystykę wnoszonych w toku postępowania wniosków, protestów i zarzutów stron postępowania, odnosząc się do ich treści. Organ podkreślił przy tym, że celem przedsięwzięcia jest doprowadzenie do ograniczenia uciążliwości schroniska i negatywnego wpływu na tereny sąsiednie. Od tej decyzji odwołali się: J.D. – który nie wyraża zgody na rozbudowę schroniska, bo jest to w istocie nie "rozbudowa" lecz budowa obiektu nowego, dużego (docelowo dla.....). Teren lokalizacji schroniska to potencjalne tereny [....] , a ich walory zostałyby zniszczone. - K.N. – która nie wyraża zgody na inwestycję w rejonie stanowiących jej własność działek nr nr [....] . Wartość działek spadnie do "zera". Nadto - nie jest zachowana ochrona akustyczna, nie są zabezpieczone niżej położone działki przed spływem zanieczyszczonych wód. Rozbudowa schroniska spowoduje hałas słyszalny na kilka kilometrów. Są to nadto [....] miasta. - P.P. - który wnosi o uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego i postępowania, nie precyzując, o jakie naruszenia chodzi. - S.B. (właściciel działki nr nr ....), który uznaje się za osobę najbardziej poszkodowaną. Zarzuca "wymieszanie" działek położonych w N. i w W. . Nie jest - zdaniem skarżącego - spełniony warunek wystarczalności uzbrojenia terenu dla potrzeb inwestycji. Istnieje zagrożenie spływem wód opadowych na niżej położone działki. Pasy zieleni izolacyjnej nie ograniczą hałasu. Decyzja w sentencji nie nakazuje utwardzenia terenu inwestycji, mimo że wymagają tego przepisy. Rozbudowa schroniska [....] narusza "najwyższe walory krajobrazowe" i w związku z przystąpieniem Rady Miasta do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego - postępowanie lokalizacyjne powinno być wstrzymane (art. 62 ust. 2 ustawy). Niejasne jest, dlaczego Starosta N. i [....] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych nie zainteresował się sprawą, dotyczącą inwestycji, która jest szkodliwa dla otoczenia. Zaś zamiast rozbudowywać schronisko, lepiej zająć się adopcją bezdomnych zwierząt a istniejące schronisko (jeżeli faktycznie jest nielegalne) zlikwidować. - M.P. (w imieniu T.P. i trzech innych osób) — zarzuca Burmistrzowi M. N. brak zrozumienia dla argumentów przeciwników rozbudowy schroniska [....] . W pierwszej kolejności taka inwestycja grozi skażeniem wód i gruntu i zniszczeniem chronionego krajobrazu. Inwestor, dopiero w wyniku kontroli sanitarnej zainstalował zbiorniki aa ścieki. Natomiast nieskuteczne jak dotąd okazały się wnioski kierowane do Burmistrza M. N. o przeniesienie schroniska "na tereny nizinne" miasta, oraz pisma do władz miasta i lokalnych gazet. - H.U. , wyraża kategoryczny sprzeciw wobec, planowanej rozbudowy schroniska, która zniweczy wartość pobliskich działek rekreacyjnych. Uprzednio wnoszone protesty me odniosły skutku. - W.C. (właściciel działki nr....) - protestuje przeciw rozbudowie, która zniweczy wartość działki. - M.G. (właścicielka dz. Nr....) - kategorycznie sprzeciwia się inwestycji. Decyzją z dnia 12 czerwca 2013 r., znak [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 28 kpa, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i ust. 7, art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 j. t), i w związku z § 3- § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158 poz. 1657), 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekło, że: a) opis charakterystyki zamierzenia w części dotyczącej granic obszaru, na który projektowana inwestycja może oddziaływać otrzymuje brzmienie następujące: "Granica obszaru, na który projektowana inwestycja może oddziaływać obejmuje: - na terenie m. N. działki nr ewid. Nr nr [....] oraz części działek ewid. nr nr [....] , - na terenie wsi W. w Gminie N. działki nr ewid, nr nr [....] , oraz części działki nr ewid. Nr nr [....] b) W uzasadnieniu decyzji zdanie ostatnie na str. 12 i 13 otrzymuje brzmienie następujące: "Niniejsza decyzja ustalająca warunki dla realizacji schroniska [....] dotyczy schroniska, które obecnie istnieje na terenie objętym wnioskiem i ma na celu między innymi poprawę panujących w nim warunków oraz dostosowanie go do obowiązujących przepisów higienicznych i weterynaryjnych. Dostosowanie się do warunków zawartych w niniejszej decyzji winno spowodować ograniczenie uciążliwości obiektu i jego negatywnego wpływu na działki sąsiednie." c) W pkt II.2.1) zdanie ostatnie - słowa: "część działek nr ewid. Nr nr [....] " zastępuje się słowami "część działki nr [....] ". d) W załączniku nr 2, pkt III.l (linia zabudowy) uzupełnia się o zdanie: "Linię zabudowy od terenu leśnego należy ustalić według przepisów odrębnych". e) W uzasadnieniu decyzji na str. 8 (zdanie ostatnie) liczby "2.3" zastępuje się liczbami "II.2.4" 2) utrzymało w mocy decyzję w całej części pozostałej. W uzasadnieniu organ odwoławczy po przedstawieniu szczegółowo przebiegu dotychczasowego postępowania podniósł, że protest stron przeciwko realizacji planowanego zamierzenia nie może skutkować wzruszeniem zaskarżonej decyzji w przypadku, gdy podniesione zarzuty nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa lub w zgromadzonym materiale dowodowym. Niesłuszny jest zarzut, iż przedmiotem decyzji nie jest faktycznie "rozbudowa", lecz budowa nowego schroniska, ponieważ użycie pojęcia "rozbudowy" należy odnieść w tym przypadku do zwiększenia pojemności schroniska w sensie rozbudowy ilości miejsc w schronisku. Nieuprawniony jest zarzut naruszania "potencjalnych" terenów rekreacyjnych i ich walorów widokowych. O funkcji terenów decyduje ich aktualny stan użytkowania, jakim w rozpatrywanym przypadku jest użytkowanie rolnicze. Zaś o przeznaczeniu terenów przesądzić może wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania (którego aktualnie przedmiotowy teren nie posiada). W takim stanie zarzut naruszenia "potencjalnych terenów rekreacyjnych" oparty jest wyłącznie na domniemaniu i nie może być uwzględniony. Na domniemaniu oparte jest także przeświadczenie o spadku wartości działek, ponieważ wszystkie tereny sąsiednie w zasięgu 150m od terenu schroniska są terenami rolnymi, a lokalizacja schroniska ich funkcji rolniczej nie zmienia i funkcji tej nie zagraża. W kwestii "wzrostu natężenia hałasu" organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja określa, iż ochrona interesów osób trzecich dotyczy również ochrony przed wzrostem (ponad dopuszczalne normy) hałasu. Ten warunek będzie przedmiotem badania przez organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę oraz podlegać będzie odpowiedniemu monitoringowi. Ochrona przed hałasem w otoczeniu schroniska polegać będzie w szczególności na założeniu pasów zieleni izolacyjnej, zastosowaniu przegród tłumiących hałas w konstrukcji boksów, oraz - w niezbędnych przypadkach - zastosowaniu ekranów dźwiękochłonnych. Zarzut "wymieszania" działek położonych w granicach miasta i wsi W. jest uzasadniony i jest przedmiotem konwalidowania w postępowaniu drugoinstancyjnym. Nieuzasadniony jest zarzut niewystarczającego uzbrojenia terenu dla realizacji nowego zespołu boksów schroniska Istniejące dotychczas schronisko posiada zaopatrzenie w wodę z ujęcia własnego, zapewnienie dostawy energii elektrycznej oraz rozwiązanie gospodarki ściekowej poprzez odprowadzanie ścieków do zbiorników do okresowego opróżniania z zawartymi umowami na odbiór odpadów i wywóz ścieków z miejscowym przedsiębiorstwem komunalnym. Inwestor ma zawartą umowę na odbiór padłych zwierząt do utylizacji. Wody opadowe pozostają do zagospodarowania na terenie własnym inwestora. Odpowiednie ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej zawarte są w pkt II.3 decyzji wraz z uzasadnieniem. Stan uzbrojenia terenu był także przedmiotem analizy stanu faktycznego i prawnego przed wydaniem decyzji. Zarzut, iż "niezorganizowany" spływ wód opadowych może zagrozić sąsiednim, niżej położonym działkom i spowodować zanieczyszczenie wód i gleby - jest zarzutem przedwczesnym i opartym na domniemaniu. Decyzja zawiera odpowiednie w tej mierze warunki a w pkt. II.4 nakazuje zabezpieczenie uzasadnionych interesów osób trzecich. Szczegółowe rozwiązania techniczne w zakresie odprowadzania i zagospodarowania wód opadowych (w szczególności z utwardzonych powierzchni w terenie "A1") będą przedmiotem projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania terenu inwestycji. Inwestor obowiązany jest do zachowania przepisu § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. oraz odnośnych przepisów ustawy Prawo wodne. Wbrew zarzutowi - decyzja w pkt. II.2.10 nakazuje utwardzenie terenu lokalizacji boksów dla zwierząt. Zarzut "braku zainteresowania" planowaną inwestycją ze strony organów współdziałających (Starosta N., Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych) może być adresowany wyłącznie do tych organów. Burmistrz, wobec braku odpowiedzi organów uzgadniających uznał uzgodnienia za dokonane. Wniosek stron skarżących o likwidację schroniska w rejonie ul. [....] oraz przeniesienie "na tereny nizinne" miasta - nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Organ był bowiem związany wnioskiem i terenem wskazanym przez inwestora. Kolegium rozważyło dodatkowo kwestię, czy w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi konieczność utworzenia wokół planowanej inwestycji "obszaru ograniczonego użytkowania" w trybie art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z wymienionego przepisu wynika jednakże, że obszary takie mogą być tworzone wyłącznie dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do których Schronisko dla [....] nie jest zaliczane. Nadto - w sąsiedztwie schroniska znajdują się wyłącznie grunty rolne i leśne i ich użytkowanie nie ulegnie ograniczeniom w związku z rozbudową schroniska. W toku postępowania odwoławczego została dodatkowo wyjaśniona kwestia dostępu z drogi publicznej do terenu inwestycji. W piśmie z dnia 03.04.2013r. organ wyjaśnił i udokumentował, że schronisko jest dostępne drogą gminną publiczną Nr [....] oraz drogami wewnętrznymi własności Skarbu Państwa, w zarządzie M. N. . Niewielkie uchybienia w treści decyzji polegające na oczywistych omyłkach, pozostających bez znaczenia dla rozstrzygnięcia - zostały zreformowane w postępowaniu odwoławczym i znalazły wyraz w sentencji niniejszej decyzji. Powyższą decyzję skutecznie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.B. i T.P. zarzucając, że przedsięwzięcie z racji np. skażenia gruntów i wody pitnej na działkach położonych poniżej działki inwestycji (brak odpowiedniego skanalizowania i podpiwniczenia boksów ze zwierzętami) i powstania nadmiernego hałasu wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co organy pominęły. Skarżący zarzucili brak prawidłowego dostępu inwestycji do drogi publicznej, gdyż istniejący przejazd przez nieruchomości prywatne nie spełnia warunków komunikacji pojazdów o większym tonażu np. służącym wywózce nieczystości. Nadto istnienie dużego nachylenia terenu skutkować może zanieczyszczeniem nieruchomości skarżącego T.P. , a nadto doprowadzi do konieczności wycięcia lasu i nadmiernej ingerencji w środowisko naturalne. Skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" oraz kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga skutkuje uchyleniem tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z redakcji zacytowanego art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. wynika, że tzw. podstawa wznowieniowa jest odrębną od naruszenia prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania, przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu i tak jak naruszenie prawa materialnego, jak też inne naruszenie przepisów postępowania, uwzględniana jest przez sąd administracyjny z urzędu. Jak bowiem wynika z wcześniej przytoczonych przepisów, sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 145 p.p.s.a., w przypadku naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu bez konieczności dokonywania oceny, czy stwierdzone uchybienie miało i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści tego przepisu, dokonanie takiej oceny jest konieczne jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.), czy też w wypadku naruszenia innych przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Dodać też należy, że przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich stron postępowania, daje również podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Brak udziału strony w postępowaniu pozbawia ją bowiem możliwości przedstawienia dowodów i argumentów, które o ile zostałyby zgłoszone, mogłyby prowadzić do innego wyniku postępowania. Przechodząc do niniejszej sprawy należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy (a konkretnie znajdującego się w nich aktu zgonu i adnotacji na dowodzie doręczenia zawiadomienia o rozprawie), S.S. traktowany przez organy jako strona postępowania, zmarł w dniu 19.11.1986 roku, a zatem jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Z ewidencji gruntów wynika, że był on właścicielem znajdującej się w obszarze oddziaływania działki nr [....] . Tak więc przedmiotowe postępowanie administracyjne powinno się toczyć z udziałem następców prawnych S.S. . Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych, organ odwoławczy prowadził postępowanie bez udziału w/w osób (osoby), a zatem nie ustalił prawidłowego kręgu stron postępowania, co było jego obowiązkiem i czym naruszył przepisy postępowania, w stopniu obligującym Sąd do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Należy dalej wskazać, że uchylając z powyższego powodu decyzje, sąd nie jest zobligowany do dokonywania merytorycznej oceny wszystkich zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organ, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem co do wniosku inwestora i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym. Mimo bezpośrednio powyżej wyrażonego stanowiska, w ocenie Sądu konieczne jest jednak wskazanie, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien wnikliwiej rozważyć, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Tymczasem akta postępowania administracyjnego nie dają podstaw do przyjęcia, że teren przedmiotowej inwestycji taki dostęp posiada. W myśl art. 2 pkt 14w/w ustawy, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, organy przyjęły, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej tj ul. [....] poprzez drogi wewnętrzne należące do Skarbu Państwa (dz. Nr.....), pozostające w zarządzie Gminy N. Tymczasem jak wynika z zapisów w ewidencji gruntów, dz. nr [....] stanowi własność strony postępowania administracyjnego A.P. , a w aktach administracyjny brak jakichkolwiek danych do przyjęcia, że jego działka lub jej część przeszła na własność, czy też znajduje się w zarządzie Skarbu Państwa lub Gminy N. W szczególności nic takiego nie wynika z pisma z dnia 03.04.2013r. (k.55 organu II instancji), a w piśmie tym i w załączniku, w ogóle nie wymienia się działki nr [....] . W oparciu o akta administracyjne nie można też przyjąć, aby A.P. ustanowił na rzecz inwestorów służebność przejazdu i przechodu po działce nr [....] . Należy również zaznaczyć, że zaskarżona decyzja nie określa w sposób wystarczający przedmiotu planowanego przedsięwzięcia. Ani z sentencji decyzji, ani też z jej uzasadnienia, czy załączników, nie wynika zakres rozbudowy tj liczba boksów o jaką ma nastąpić rozbudowa oraz liczba boksów, które mają być rozebrane. Brak tych parametrów czyni decyzję na tyle ogólną, że w oparciu o jej treść nie jest możliwe dokonanie oceny zakresu planowanego przedsięwzięcia, mającego polegać na rozbudowie przedmiotowego schroniska [....] . W ponownie prowadzonym postępowaniu organ w szczególności ustali prawidłowo krąg stron postępowania, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jeśli tak – w decyzji rozstrzygającej o wniosku, precyzyjnie określi zakres rozbudowy, której dotyczy postępowanie. Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b i c p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.