II SA/Kr 1318/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2007 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] 2005 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania G. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] 2002 r. znak: [...] nakazującej właścicielowi budynku G. S. opróżnić budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...] położonej w M., os. [...] oraz dokonać rozbiórki budynku mieszkalnego znajdującego się na w/w działce w terminie do dnia [...] 2002 r., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 67 i art. 68 ustawy Prawo budowlane. Odwołująca się G. S. wniosła m.in. o przychylne załatwienie sprawy, tak, aby mogła otrzymać "należne odszkodowanie w jak najrychlejszym terminie przez wydanie decyzji zgodnej ze stanem faktycznym tej sprawy". Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w związku z pismem G. S. z dnia [...] 2002 r. dotyczącym "przeprowadzenia wizji lokalnej, gdyż od wiatru i zawieruchy śnieżnej... uszkodził się dach i komin, a w dniu [...] 2002 r. nachylony następnie runął dach i komin na sufit. Dostęp do mieszkania jest trudny. Sprawa do załatwienia jest bardzo pilna". W ramach przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji dokonał oględzin w dniu [...] 2002 r., w trakcie których stwierdził, że na skutek dużych opadów śniegu uległ zniszczeniu i zawaleniu dach na budynku mieszkalnym, uległy zniszczeniu częściowo ściany zewnętrzne - drewniane oraz zawalił się komin. Ponadto z protokołu wynika, iż właścicielami przedmiotowego budynku są: G. S. i R. S. Po rozpatrzeniu zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał decyzję, w uzasadnieniu której stwierdził m.in.: "Właścicielkami budynku nr [...] na os. [...] w M. jest Pani S. G., której część znajduje się na działce nr [...] i posiada wymiary ok. 8.0 x 7,0m oraz Pani R. S., której część znajduje się na działce nr 6489 i ma wymiary 8.00 x 5.00m, które tworzą całość budynku". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji oparta równocześnie na art. 67 i art. 68 ustawy Prawo budowlane jest decyzją wydaną z naruszeniem prawa, bowiem wskazane podstawy prawne dotyczą odrębnych stanów faktycznych. W świetle art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane: "Jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia". Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 67 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które pozwoli ustalić czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejący nieodpowiedni stan techniczny budynku. Jeżeli uzna on, że dokona usunięcia nieprawidłowości w drodze remontu, odbudowy lub wykończenia, to brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 67 Prawa budowlanego. Ocena bowiem czy obiekt nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia jest oceną nie tylko techniczną ale w dużej mierze ekonomiczną. Nie ulega wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego są upoważnione do podejmowania w odniesieniu do obiektów budowlanych stosownych działań niezbędnych do usunięcia zagrożenia i oszpecenia otoczenia. Nie można jednak w procesie decyzyjnym pomijać praw własności obywateli chronionych Konstytucją. Z tego też powodu istotnym jest ustalenie właśnie tego zamiaru i możliwości właściciela. Jeżeli zdeklaruje się on do podjęcia tych czynności to organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Dopiero ich niepodjęcie mogłoby stanowić podstawę do rozważenia zastosowania art. 67 Prawa budowlanego. Tryb postępowania i warunki rozbiórki, o której mowa wart. 67 określało Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 47) w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, a obecnie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1131) w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jak podkreślił organ odwoławczy, organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji o rozbiórce obowiązany jest ustalić przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku wyremontowania, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego, dokonać oględzin, przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem właściciela lub zarządcy obiektu, a w razie potrzeby, tj. jeżeli w wyniku oględzin powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, może nakazać w formie postanowienia sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego. Protokół z oględzin, o których mowa w § 3 pkt 2 w/w rozporządzenia winien zawierać opis stanu technicznego obiektu budowlanego, przyczyny powstania uszkodzeń lub zniszczeń obiektu, określenie stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi, w wypadku obiektu nie wykończonego - opis stanu zaawansowania robót budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 68 Prawa budowlanego "W razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania...", przy czym określone w pkt 3 tego artykułu obowiązki stanowią niezbędne składniki wydanej w tym trybie decyzji. Przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego w oparciu o art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest zatem bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Jest to więc sytuacja nagłej konieczności, w którym stan techniczny budynku może stwarzać niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, lub może grozić niepowetowaną szkodą materialną. Zgodnie z brzmieniem art. 68 decyzje podejmowane na jego podstawie polegają na nałożeniu na określone w nim podmioty konkretnych obowiązków. Adresatami tych obowiązków są wyłącznie właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych, a treścią obowiązków - opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania oraz zapewnienie lokali zamiennych lub mieszkań zastępczych. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania nie udowodnił jednoznacznie wystąpienie okoliczności w postaci "budynku ... bezpośrednio grożącego zawaleniem" (art. 68 ustawy Prawo budowlane). Przesłanką wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego w oparciu o art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie, stwierdzone podczas oględzin i poparte w ekspertyzie technicznej określającej stan techniczny budynku, stanowiskiem osoby uprawnionej. Zatem w świetle powyższego przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone przez organ I instancji z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Równocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż brak odpisów z Księgi wieczystej - ewentualnie aktualnego wypisu i wyrysu z mapy ewidencji gruntów - dotyczących działek nr [...] i nr [...] w M., na których usytuowany jest przedmiotowy obiekt uniemożliwia prawidłową identyfikację podmiotów postępowania. Ponadto nie zapewniono stronom gwarancji procesowych, gdyż nie miały one możliwości uczestniczenia we wszystkich stadiach postępowania, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów jak i całości postępowania przed wydaniem rozstrzygnięcia organu I instancji. Naruszono tym wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. zasad czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Również dowód z oględzin przedmiotu postępowania został przeprowadzony z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a. (brak zawiadomienia stron o oględzinach). Przepisy te wymagają zapewnienia udziału stronie w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a w tym w przeprowadzanym dowodzie (art. 79 § 1 k.p.a.). O terminie przeprowadzenia oględzin każda ze stron musi być powiadomiona co najmniej na siedem dni przed terminem w celu umożliwienia jej wzięcia udziału w tej czynności oraz przygotowania się do niej. Powołano się na wyrok NSA z dnia [...] 1999 r., (sygn. akt: II SA 1210/99, LEX 46806) zgodnie z którym zachowanie wymogu art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien jednoznacznie ustalić stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, a także uzupełnić materiał dowodowy, wyjaśniając wszystkie istotne dla sprawy kwestie. Stwierdzono również, że nanoszenie długopisem poprawek na oryginale decyzji jest niedopuszczalne. W ocenie organu odwoławczego zachodziła konieczność ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy i wyjaśnienia powyższych kwestii, co z kolei powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a zatem organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005 r., znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. G. S. Wprawdzie skarżąca w tekście skargi nie oznaczyła zaskarżonej decyzji, napisała jednak, że załącza do skargi zaskarżoną decyzję i załączyła kserokopię decyzji z dnia [...] 2005 r., znak:[...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i pisma PZU S.A. z dnia [...] 2002 r. załączonego do skargi oraz o nakazanie wypłacenie przez PZU S.A. odszkodowania na rzecz skarżącej. Skarżąca podnosi, że zostały naruszone jej uprawnienia właścicielskie, a wszystkie oszczędności przeznaczyła na rzecz swojej własności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Poza tak określonym przedmiotem kontroli i poza kompetencjami sądu administracyjnego pozostaje możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Poza granicami niniejszej sprawy pozostają również kwestie odszkodowania z tytułu ubezpieczenia, którego skarżąca domaga się od PZU S.A. Kwestie te bowiem nie należą do drogi postępowania administracyjnego przed organami administracji publicznej. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Regulacja ta stanowiąca wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, nie może być interpretowana rozszerzająco. Art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym wykazanie tych przesłanek należy do organu odwoławczego. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie. Przedstawione w lapidarnym uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej stanowisko nie odnosi się do w sposób należyty do ustawowych przesłanek wymienionych w przepisach wskazanych w podstawie prawnej decyzji. Niezależnie od tego, że art. 67 i art. 68 Prawa budowlanego w ich wersji obowiązującej w chwili podejmowania rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji dotyczyły innych stanów faktycznych, organ pierwszej instancji nie wykazał w żaden sposób podstaw do podjęcia decyzji w oparciu o którąkolwiek ze wskazanych wyżej podstaw. Art. 67 Prawa budowlanego dotyczył obiektu budowlanego nieużytkowanego lub niewykończonego, nienadającego się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Z kolei art. 68 Prawa budowlanego dotyczył budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem. Tymczasem organ pierwszej instancji stwierdził, że budynek znajduje się "w złym stanie technicznym", "nie nadaje się do remontu, zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia", przy czym również do tego rodzaju stwierdzeń ograniczył swoje obserwacje w trakcie oględzin z dnia [...] 2002 r. Nie wykazano również, aby budynek był nieużytkowany lub niewykończony, ani też bezpośredniego zagrożenia zawalenia. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia istnienia ustawowych przesłanek nałożenia na skarżącą obowiązku wskazanego w decyzji pierwszoinstancyjnej. W takim stanie rzeczy podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia było niedopuszczalne, a zatem organ odwoławczy był zobligowany do wydania decyzji kasacyjnej. Argumentacja organu odwoławczego jest również uzasadniona w kwestii braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego. W aktach nie znajdują się ani odpisy z Księgi wieczystej, ani wypisy i wyrysy z mapy ewidencji gruntów dotyczące działek nr [...] i nr [...] w M., na których usytuowany jest przedmiotowy obiekt, jak i działek sąsiednich. Podnieść również należy, że brak odniesienia się przez organ pierwszej instancji do ustawowych przesłanek warunkujących nałożenie na skarżącą obowiązku rozbiórki budynku stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz wymogów stawianym uzasadnieniom decyzji administracyjnych – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest ogólnikowe i nie dawało w żaden sposób możliwości skontrolowania poprawności tej decyzji. W tym stanie rzeczy wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy było konieczne. Wobec powyższego przedmiotową skargę G. S. na kasacyjną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005 r., znak: [...] należało oddalić mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.