II SA/Kr 1318/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jan Zimmermann (spr) Sędziowie WSA Grażyna Firek WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2008r . sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala II SA/Kr 1318/07 UZASADNIENIE Starosta G. decyzją z dnia [....] odmówił T.D. , zam. w K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę mostu ramowego przez potok "bez nazwy" w km 0-..... dopływu potoku S. na działkach Nr ......w S. W uzasadnieniu powyższej decyzji Starosta napisał, że w dniu .......2007 r. T.D. złożył wniosek o pozwolenie na budowę mostu ramowego przez potok "bez nazwy" w km 0-..... dopływu potoku S. na działkach m ewid......... w S. Do wniosku załączył cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz dwa oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, swoje i żony H.D. , obydwa z dnia ..........2007 r. Most projektowany jest na potoku bez nazwy o zmienionym przebiegu w obrębie działki m. ...... w S. , będącej własnością J.C. oraz działki ......., która jest działką pod potokiem, ale w poprzednim przebiegu. Napisano, że J.C. wniosła sprzeciw w piśmie z dnia ........2007 r. w którym oświadcza, że nie wyraża zgody na budowę mostu na działce m ..... w S. T. D. nie uregulował granic między sąsiadami, jak również nie posiada prawa do drogi i podłączenia się do swojej posesji ze S. do K. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor takie oświadczenie złożył, ale zostało ono zakwestionowane przez właściciela jednej nieruchomości. Weryfikacja tego oświadczenia nie należy do kompetencji organu architekta n iczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę. Analizując okoliczności sprawy stwierdzono, że wiarygodność oświadczenia została podważona, a tym samym należy uznać, że T.D. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych na działce m ewid.... w S. Brak zatem podstaw do wydania pozwolenia na budowę. Stwierdzono również, że T.D. czterokrotnie składał wniosek o pozwolenie na budowę mostu i przestawiono kolejność podejmowanych przez niego czynności w tym zakresie. W odwołaniu od powyższej decyzji T. D. zarzucił, że postępowanie w sprawie nie było prowadzone w sposób rzetelny i że decyzja jest dla niego krzywdząca. Wojewoda ......... decyzją z dnia [....] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda napisał, że odwołanie T. D. zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze względów przez niego podanych. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja podjęta została sprzecznie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy prawo budowlane. Na szczególną uwagę zasługują dwie kwestie. Po pierwsze brak jest w cytowanym przepisie jakichkolwiek procedur i zasad postępowania w sytuacji ujawnienia się w toku postępowania okoliczności faktycznych, z których wynikałyby uzasadnione wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia o posiadaniu tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po drugie zaś z przepisu tego nie wynika możliwość odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w razie powstania po stronie organu wątpliwości co do prawdziwości danych zawartych w oświadczeniu. W tej sytuacji szczególne znaczenie ma ustalenie, czy organ administracji wydający pozwolenie na budowę ma obowiązek badania prawdziwości oświadczenia i po drugie, w jaki sposób i w jakim zakresie ma prawo to czynić. Kwestię pierwszą rozstrzyga orzeczenie zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21.09.2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 1088/05) o następującej treści: "w stanie prawnym obowiązującym po dniu 11.07.2003 r. inwestor nie musi udowadniać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast organ nie ma kompetencji do tego, aby badać prawdziwość złożonego oświadczenia w tym przedmiocie. W razie powstania po stronie organu wątpliwości w tym zakresie, powinien on zwrócić się do właściwych organów ścigania, aby zbadały tę kwestię w kontekście odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego świadczenia". W kwestii drugiej, tylko na gruncie komentarzy można dopatrzyć się zakresu uprawnień organu do badania oświadczenia ale ograniczonych tylko do zakresu wiążącego się z jego prawidłowym wypełnieniem. Z treści oświadczenia w formie zgodnej ze wzorem przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127) wynika to, że muszą być w nim zawarte informacje oprócz wskazania oznaczenia działki w ewidencji gruntów, jej numeru, obrębu i jednostki ewidencyjnej także nazwy dokumentów, z których wynika tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych wraz z danymi pozwalającymi je identyfikować w postaci np. numeru księgi wieczystej lub aktu notarialnego itp. Inaczej mówiąc informacje te wynikają z treści art. 3 pkt 11 prawa budowlanego. Dodatkowo należy podkreślić, że złożenie fałszywego oświadczenia jest zagrożone odpowiedzialnością karną, przy czym warunkiem odpowiedzialności jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej, która grozi za fałszywe zeznanie. Nie ulega wątpliwości, że wskazanemu wymogowi czyni zadość podpisanie przez osobę składającą oświadczenie Ponadto wynika to z przyjęcia przez ustawodawcę ogólnego założenia, że organ administracji publicznej nie ma kompetencji do badania prawdziwości złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a każdy kto kwestionuje jego prawdziwość winien powiadomić o powyższym właściwe organy ścigania. Pewną wskazówką w tym przedmiocie jest nowelizacja art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego obowiązująca od dnia 27 marca 2003 r. Nowela ta założyła istotne ułatwienie proceduralne, związane z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę, polegające na wprowadzeniu oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w miejsce wcześniej obowiązującego przepisu, który przewidywał konieczność pozyskania przez inwestora odpowiednich dokumentów, stanowiących dowody prawa do dysponowania daną nieruchomością, co z wówczas przyjętą praktyką urzędowego stosowania prawa sprowadzało się do żądania najczęściej tzw. aktualnego wypisu z księgi wieczystej lub wypisu odpowiedniego aktu notarialnego. Zazwyczaj formalności związane z uzyskaniem tych dokumentów były bardzo czasochłonne i narażały zainteresowanych na dodatkowe koszty a także wydłużało proces przygotowania inwestycji nie mówiąc już o tym, że nawet taki dokument sporządzony kilka miesięcy, tygodni lub kilka dni przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i tak nie dawał żadnej gwarancji jego aktualności na dzień składania wniosku. Potwierdzeniem idei zamiaru skrócenia czasu na wydanie pozwolenia na budowę jest nowy przepis art.35 ust.6 prawa budowlanego, który nie dość, że zobowiązuje organ do wydania pozwolenia na budowę w terminie nie dłuższym niż 65 dni od daty złożenia wniosku o to pozwolenie, to przewiduje on - w przypadku przedłużenia tego terminu - nałożenie na ten organ kar administracyjnych w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Należy zatem przyjąć, że w przypadku, gdy wpłynie pismo strony postępowania zawierające informacje sprzeczne z treścią złożonego oświadczenia wówczas organ administracji publicznej ma obowiązek wątpliwości te wyjaśnić. Takie postępowanie dotyczące kwestii wyjaśniania wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zdaniem organu odwoławczego, wypełnia obowiązki organu administracji publicznej ujęte w zasadach ogólnych k.p.a. Z analizy dokumentów związanych z zaskarżona decyzją nie wynika dbałość organu o działanie zgodne z cytowanymi wyżej przepisami k.p.a. l tak stwierdza się, że akta związane z rozpatrywaniem sprawy z wniosku P. D. z dnia........2007 r. nie zawierają żadnych dokumentów pozwalających ocenić prawidłowość ustalenia listy osób mających być stronami w sprawie. Takich danych nie zawiera też mapa sytuacyjno-wysokościowa do celów projektowych mimo, że zgodnie z § 6 ust.1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21.02.1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. Nr 25 poz. 133) i w świetle art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027) - informacje te winna zawierać. Jak wynika z opisu i dołączonych zestawów do ustalenia zarówno kręgu osób zainteresowanych prowadzonym postępowaniem jak też dla ustalenia praw właścicielskich tych osób organ rozstrzygający w pierwszej instancji posłużył się danymi pochodzącymi, z zasobów ewidencji gruntów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. Zwraca się przy uwagę, że przyjęta praktyka organu pierwszej instancji polegająca na ustalaniu stanu faktycznego przez wykorzystanie dokumentów będących załącznikami w sprawach, w których wcześniej zakończono postępowanie stosując art.64 § 2 pozostawiając podanie bez rozpoznania jest niewłaściwe. Ponadto budzi wątpliwość podjęcie działań sprawdzających prawdziwość oświadczenia na podstawie sprzeciwu strony postępowania nie popartego żadnym dowodem świadczącym o tym, że jest właścicielką działki nr ...... Na powyższą decyzję Wojewody ....... skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła w dniu ........2007 r. J.C. Napisała ona, że nie wyraża zgody na budowę mostu na działce Nr ......, gdyż państwo D. nie posiadają prawa do dysponowania ta nieruchomością. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga J.C. została skierowana na decyzję mającą charakter kasacyjny, której skutkiem jest wprawdzie uchylenie decyzji organu l instancji, ale jednocześnie przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie w sprawie zatem się nie kończy i będzie się ono toczyć od początku. Decyzja wydana w nowym postępowaniu będzie znowu podlegać odwołaniu i ewentualnej skardze do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ II instancji może wydać decyzję kasacyjną wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tak też stało się w niniejszej sprawie, w której przesłanki wymienione w cyt. przepisie zostały spełnione. Organ odwoławczy wskazał, jakie elementy postępowania wyjaśniającego powinny być przeprowadzone. Chodzi przede wszystkim o to, żeby organ l instancji jednoznacznie ocenił sytuację, w której z jednej strony inwestor złożył pod odpowiedzialnością karna oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością - działką nr ......., a z drugiej strony oświadczenie to zostało zakwestionowane przez skarżącą, która uważa, że działka ta jest jej własnością. Organ l instancji w tekście swojego uzasadnienia zawarł sprzeczne ze sobą stwierdzenia, dotyczące tego, czy ma on kompetencje do badania złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Najpierw napisał on, że weryfikować tego oświadczenia nie może, potem, że skoro zostało ono podważone, to należało wydać decyzję o odmowie wydania pozwolenia na budowę mostu. Zagadnienie to zostało należycie objaśnione przez organ II instancji, który w swoim uzasadnieniu wskazał ponadto, w jakim kierunku powinno pójść nowe postępowanie wyjaśniające. Wszystko to wskazuje bez wątpliwości, że działający w II instancji Wojewoda ....... słusznie wydał w sprawie decyzję kasacyjną, a użycie przez niego trybu kasacyjnego jest zgodne z prawem. Skoro więc zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).