II SA/Kr 1318/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. R. i J. W. na postanowienie nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2021 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza na rzecz H. R. i J. W. solidarnie od Inspektor Nadzoru Budowlanego kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z 28 maja 2021 r. nr [...] znak: [...] zobowiązał H. R.-W. oraz J. W. do sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej elementów pozostałych po istniejącym budynku stajni, zlokalizowanym na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości J., gmina J., określającej w sposób jednoznaczny: • ocenę stanu technicznego elementów-filarów pozostałych po istniejącym budynku stodoły • propozycje rozwiązań technicznych bądź koniecznych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Termin realizacji ww. obowiązku ustalono do dnia 31 sierpnia 2021 roku. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli H. R. - W. oraz J. W., podnosząc iż dzierżawcy nie mogą być adresatami wydanego nakazu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] znak: [...] z dnia 23 września 2021r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 w związku z art. 144 kpa oraz art. 81c ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podkreślono, że postępowanie dotyczy stanu technicznego elementów pozostałych po istniejącym budynku stajni zlokalizowanym na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości J., gmina J.. W dniu 22.03.2021 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że cyt.: "po pożarze w 2000r. spaleniu uległ budynek stajni, po ww. budynku pozostały ściany zewnętrzne i wewnętrzne. Zniszczone są pozostałości stropu, brak dachu, liczne pęknięcia i ugięcia stropu, częściowe jego zawalenie. Obiekt może zagrażać bezpieczeństwu życia i zdrowia (...). Wg oświadczenia obecnych obiekt zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Wykonano dokumentację fotograficzną (vide: karty 4-6 akt znak: [...]). W protokole z w/w czynności kontrolnych podano numer działki [...]". Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w/w czynności kontrolne dotyczyły działki nr [...] w miejscowości J.. Okoliczność powyższa nie była kwestionowana w dalszej części postępowania. W dniu 7.05.2021 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna w sprawie: "rozbiórki pozostałości po istniejącym budynku stajni zlokalizowanym na dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości J., gmina J.", w trakcie której J. W. oświadczył, że nie ma zamiaru rozbiórki pozostałości po istniejącym budynku stajni, który w 2000 roku uległ częściowemu spaleniu. Mury budynku zabezpieczyłem poprzez ułożenie dwóch warstw cegły tworzących wieniec. Ponadto budynek ten stanowi integralną część urządzenia gospodarstwa rolnego z XIX w. i powinien podlegać ochronie i ewentualnej odbudowie. Nadmieniono, że budynek ten znajduje się na ogrodzonej posesji do której nie mają dostępu osoby postronne (...)". Z zebranego materiału dowodowego wynika że będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek dawnej stajni jest w nieprawidłowym stanie technicznym. W wyniku pożaru część obiektu została zniszczona, a pozostałe elementy były poddawane negatywnemu wpływowi oddziaływań termicznych, a obecnie poddawane są wpływowi oddziaływań atmosferycznych. Istnieją więc uzasadnione wątpliwości co do ich stanu oraz co do tego jakie działania podjąć w stosunku do pozostałości w/w obiektu. Pracownicy PINB w L. mają możliwość jedynie makroskopowej oceny stanu technicznego obiektu. Posiadanie wiedzy fachowej z danej dziedziny pozwala na rozwiązywanie konkretnych problemów z nią powiązanych jak i na zauważenie braku możliwości rozwiązania danego problemu technicznego. W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi. Istnieje bowiem konieczność dokonania oceny kompleksowej oceny mającej na celu wyjaśnienie jakie działania należy podjąć w stosunku do w/w obiektu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu wskazano, że nie dają one podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Adresatem nakazu wynikającego z art. 81 c ust. 2 Pr. bud. może być uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Pojęciem zarządcy obiektu budowlanego można objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę władającego tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością. MWINB w K. przychylił się w tym zakresie do linii orzeczniczej prezentowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.05.2019 r., sygn. akt II OSK 1791/17 Niewątpliwie zarządcą obiektu budowlanego będzie zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, jak i podmiot posiadający szczególne prawo do zarządzania nieruchomością definiowane jako prawo trwałego zarządu lub podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy (np. jako użytkownik lub najemca)". W zgromadzonych aktach zalega kopia dokumentu pod nazwą: "Aneks nr [...] do umowy dzierżawy nieruchomości nr [...]) zawartej w dniu 15.06.2000" pomiędzy Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa (wydzierżawiającym), a H. R. W. i J. W. (dzierżawcą). Zgodnie z § 6 w/w aneksu Dzierżawca zobowiązuje się do używania przedmiotu dzierżawy z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa, w szczególności: (...) prawa budowlanego i zobowiązuje się do używania przedmiotu dzierżawy stosownie do tych ograniczeń i obowiązków". Natomiast stosownie do § 7 w/w aneksu Dzierżawca zobowiązuje się do utrzymania na własny koszt przedmiotu dzierżawy przez okres jej trwania w taki sposób, aby jego poszczególne składniki nie ulegały pogorszeniu z wyjątkiem pogorszenia wynikającego z normalnego zużycia rzeczy. W szczególności Dzierżawca zobowiązuje się do dokonywania konserwacji i remontów budynków i budowli oraz urządzeń wchodzących w skład przedmiotu dzierżawy, w tym urządzeń melioracji szczegółowych na swój koszt z częstotliwością wynikającą z zasad ich prawidłowego użytkowania oraz prowadzenia książek obiektów budowlanych". W § 8 w/w aneksu wskazano Dzierżawca może ponosić nakłady inwestycyjne, polegające na: budowie (odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego) i przebudowie obiektu budowlanego, wykonywaniu urządzeń melioracji szczegółowych i nasadzeń wieloletnich, powiększające ich wartość, po uzyskaniu pisemnej zgody Wydzierżawiającego i uzgodnieniu z nim sposobu rozliczenia za dokonane ulepszenia, co określać będzie odrębna umowa". H. R. - W. oraz J. W. wnieśli na ww. postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego polegające na nałożeniu obowiązku sporządzenia ekspertyzy nie na właściciela, ale na dzierżawców, którzy nie są zarządcami obiektu budowlanego, a nawet nie mają tego budynku na stanie, nie dzierżawią go i to w sytuacji w której mowa o budynku spalonym ponad 20 lat temu, całkowicie wyłączonym z jakiegokolwiek użytkowania, a dodatkowo nie ma podstaw do istnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego kamiennych/ ceglanych elementów pozostałych po budynku stodoły, zwłaszcza w świetle wiedzy jaką powinni dysponować profesjonalni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L.. Podkreślili, iż organ nie zgromadził żadnych dowodów z których wynikałoby, iż reszta zrujnowanej pożarem stodoły została skarżącym oddana w zarząd, nadto pozostałości budynku nie są objęte dzierżawą. Wskazano na orzecznictwo sądowe. Wskazano także z uwagi na użycie w art. 81 c Prawa budowlanego nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" i "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej ekspertyzy, jak i uzasadnienie podjętych działań w trybie tego przepisu muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia. Skorzystanie z rozwiązania zawartego w ust. 2 musi być powodowane uzasadnionymi wątpliwościami, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, lecz wątpliwości o charakterze kwalifikowanym. Przepis nie może być wykładany rozszerzająco. Stąd też organ musi udowodnić, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z 12.05.2011r., II OSK 865/10). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia tego wymogu. Nie wyjaśnia wyczerpująco dlaczego pozostałości po spalonej ponad 20 lat temu stodole nie mogą zostać zbadane przez specjalistów z PINB i należy zlecić wysoko płatną ekspertyzę podmiotowi zewnętrznemu. W orzecznictwie przyjęto też, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi dotyczyć tylko takich sytuacji, w których wiedza pracowników PlNB-u nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, więc wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Przepis przerzucający na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku znajdzie zastosowanie wyjątkowo, gdy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków pozostających w ich dyspozycji rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Nie może on być nadużywany (por. wyrok NSA z 22.05.2013r., II OSK 192/12). W innym wyroku stwierdzono, że dopuszczając dowód z opinii biegłego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą więc co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy ci mogą również samodzielnie określać Jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia, np, w przypadku obiektów o skomplikowanej konstrukcji technicznej (wyr. NSA z 20.02.2009r., II OSK 213/08). Pozostałości budynku, których dotyczy zaskarżone postanowienie, nie mają tych cech. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zmian., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zacząć należy od przeanalizowania kwestii adresata obowiązku z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. 2021 r. poz. 2351, dalej: P.b.). W doktrynie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym: "Przy określaniu podmiotu, na który mogą być nałożone obowiązki opisane w art. 81c ust. 1 i 2, wątpliwości budzi możliwość nałożenia ich na zarządcę obiektu budowlanego. Pojęcie to nie jest zdefiniowane w prawie budowlanym, a system polskiego prawa zna wiele sytuacji zarządzania nieruchomością, a więc także – znajdującym się na niej obiektem budowlanym. Dokonując wykładni w tym zakresie, należy uświadomić sobie prawdopodobny cel przyznania organom nadzoru budowlanego uprawnienia nakładania obowiązków związanych z nadzorem nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego także na zarządcę obiektu budowlanego. Możliwość taka pojawiła się po raz pierwszy w uchylonej już ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). Odpowiednikiem obecnego art. 81c były wówczas art. 61 i 62. W tamtych czasach nie należały do rzadkości sytuacje, gdy z przyczyn zarówno faktycznych (śmierć właścicieli i nieustalenie ich spadkobierców, emigracja właścicieli), jak i prawnych (odjęcie władztwa nieruchomości na mocy powojennego ustawodawstwa, szczególny tryb najmu) właściciel nieruchomości (obiektu budowlanego) nie wykonywał swoich uprawnień i obowiązków. Jednocześnie w interesie publicznym istniała potrzeba dbania o stan obiektu budowlanego, co uzasadniało przyjęcie możliwości nałożenia odpowiednich obowiązków na podmiot zarządzający tym obiektem budowlanym. Można więc sformułować ogólniejszą myśl, przydatną przy dokonywaniu wykładni przy użyciu reguły funkcjonalnej, że możliwość nałożenia na zarządcę obiektu budowlanego, w celu realizacji zadań prawa budowlanego, określonych obowiązków pojawia się wtedy, gdy nałożenie takich obowiązków na właściciela byłoby mniej efektywne, gdyż sam na mocy umowy wyzbył się władztwa nad nieruchomością (obiektem budowlanym) bądź ograniczył je albo władztwo to zostało mu z mocy prawa lub orzeczenia właściwego organu odjęte" (Z. Kostka, w: komentarz do art. 81c, A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WK 2016). Pogląd ten zasługuje na aprobatę i uwzględnienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Tymczasem w kontrolowanej sprawie kwestia ta umknęła uwadze organów obu instancji, które nie rozważyły wnikliwie tego, czy nałożenie analizowanego obowiązku na skarżących będzie celowe z punktu widzenia efektywności wykonania obowiązku i to w sytuacji, w której właściciel obiektu budowlanego jest znany i nie ma przeszkód do nałożenia tego obowiązku na niego. Przede wszystkim jednak, uwzględniając zebrany materiał dowodowy, organ bezpodstawnie i co najmniej przedwcześnie uznał, że skarżący są zarządcami obiektu budowlanego, co do którego stwierdzono konieczność sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy. Przywołane przez organy postanowienia umowy dzierżawy należy uznać za niewystarczające uzasadnienie nałożonego na skarżących obowiązku. Trafnie bowiem skarżący podnoszą, że do umów dzierżawy załączone są wykazy obiektów pozostających w dzierżawie, wśród których brak jest pozostałości po spalonej stajni nie były wymienione w tym załączniku. Przedwcześnie zatem uznano skarżących za zarządców tego obiektu. Zgodzić się też należy ze skarżącymi, że zebrany materiał dowodowy nie uzasadniał nakazania sporządzenia ekspertyzy. W myśl art. 81c ust. 2 P.b. obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być nałożony w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. W przedmiotowym wypadku zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności protokół oględzin z dnia 22 marca 2021 r. jest bardzo lakoniczny. Z treści tego protokołu, jak i z dokumentacji fotograficznej nie wynika, z jakich konkretnych przyczyn pozostałości po stajni budzą wątpliwości co do ich stanu technicznego i jakiego rodzaju są to wątpliwości. Dlatego w ponownym postępowaniu, organ rozważy zasadność nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, uwzględniając przedstawione tu stanowisko Sądu. W przypadku wykazania, że jest to niezbędne, organ rozważy, na kogo ten obowiązek powinien być nałożony. Jeśli z ustaleń organu wynikać będzie, że skarżących można uznać za zarządców tego obiektu, organ rozważy, czy zasadne będzie skierowanie tego nakazu do zarządców, czy też do właściciela, uwzględniając przy tym przedstawiony powyżej pogląd, zgodnie z którym nałożenie na zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej jest zasadne wtedy, gdy nałożenie takiego obowiązku na właściciela byłoby mniej efektywne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.