II SA/Kr 1320/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Jacek Bursa Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Z. B. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 30 kwietnia 2015 r. znak: [...] - po rozpatrzeniu wniosku Z. B. – ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ew. [...] oraz budowa zjazdu z działki nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ew. podgórze, przy ul. C. w K.". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podał, że w toku postępowania uzyskano następujące uzgodnienia: 1) opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 30 lipca 2014 r. w zakresie komunikacji; 2) opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 5 sierpnia 2014 r. w zakresie ochrony środowiska; 3) pinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 29 lipca 2014 r. w zakresie stref nadzoru archeologicznego; 4) opinię Uzdrowiskowego Zakładu Górniczego z dnia 18 lutego 2015 r. w odniesieniu do strefy "C" ochrony uzdrowiskowej obszaru górniczego "[...]". Organ uznał, że wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno - architektoniczna dała podstawę do przyjęcia, iż spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. E. S., uprawnioną do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ww. ustawy. Od decyzji odwołał się M. D., zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie charakteru terenu, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja. Odwołujący się uzasadnił, że organ błędnie ustalił, że teren objęty inwestycją znajduje się w ciągu zabudowań usługowo - handlowych zlokalizowanych w południowej pierzei ul. S. oraz na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdującej się na południe od ul. C.. Zdaniem odwołującego się, zabudowania o charakterze usługowo handlowym występują na terenie jednej działki znajdującej się po północnej stronie ul. C. w odległości ok. 100 m od terenu inwestycji, a planowana inwestycja ma być usytuowana w południowej stronie ul. C. w pasie zabudowy jednorodzinnej. Odwołujący się podniósł także zarzut niezastosowania w pełni § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przy ustalaniu parametru wysokości dla planowanego budynku biurowego. Podniósł, iż średnia wysokość gzymsu lub attyki w analizowanym obszarze wynosi 9 m, a zatem parametr ten należało określić w przedziale od 8 do 9 m, a nie w wysokości ustalonej przez organ, tj. od 9 do 11 m. Odwołujący się zwrócił również uwagę, że teren działki, na której planowana jest inwestycja, znajduje się na terenie położonym geologicznie wyżej od nieruchomości stanowiących podstawę do kontynuacji dla kształtowania wnioskowanych obiektów. Ponadto wskazał, iż wysokość działki wnioskodawcy została sztucznie wyrównana poprzez nawiezienie ziemi na tereny położone w niższych partiach nieruchomości. Zdaniem odwołującego się doprowadzi to do tego, że wysokość wnioskowanych obiektów będzie wyższa od parametrów określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Wyrażono obawę, że realizacja inwestycji zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy może doprowadzić do powstania "punktowca". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 24 lipca 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 7 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a także art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że granice terenu poddanego analizie zostały wyznaczone prawidłowo i zgodnie z wymogami rozporządzenia, a Prezydent Miasta należycie ustalił, iż inwestycja w postaci budynku biurowego będzie stanowić kontynuację funkcji dominującej w analizowanym obszarze, tj. funkcji usługowej. Kolegium wskazało, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z kompleksem budynków pełniących funkcję usługową, znajdująca się pomiędzy północnym fragmentem ul. C. a ul. S., jest dostępna z tej samej drogi publicznej i znajduje się na działkach nr [...], [...], w odległości około 120 metrów od działki objętej planowaną inwestycją. Kolegium przychyliło się jednak do zarzutu odwołującego się dotyczącego niewłaściwego określenia wysokości elewacji frontowej. Organ II instancji nie uznał za wystarczające uzasadnienie Prezydenta Miasta, że jeden z budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej, znajdujący się w kompleksie budynków zabudowy usługowej posiada wysokość około 10 metrów. Jak wskazało Kolegium, budynek ten znajduje się w dalszej części zespołu budynków usługowych (z tyłu), a wysokość budynku położonego najbliżej terenu objętego inwestycją wynosi 8 metrów. Zdaniem organu nieprawidłowe są ustalenia dotyczące wyznaczenia parametru wysokości, gdyż zabudowa na działkach sąsiednich nie przekracza 9 metrów, a wysokość budynków liczona jest do szczytu kalenic, natomiast wysokość do gzymsu lub attyki kształtuje się w przedziale 3-5 metrów. Kolegium uznało jednak za prawidłowy wywód organu I instancji o braku możliwości nawiązywania kubaturą do budynków zlokalizowanych po przeciwnej stronie ulicy C. oraz do zespołu budynków sakralnych ze względu na znaczną odległość od działki objętej warunkami zabudowy. Kolegium nie znalazło także podstaw do kwestionowania sposobu wyznaczenia pozostałych parametrów inwestycji, takich jak szerokość elewacji frontowej, linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy czy ustalona geometria dachu. Kolegium podniosło także, iż ustalenie parametrów architektonicznych przez organ I instancji powinno zostać określone z uwzględnieniem przede wszystkim zabudowy bezpośrednio sąsiadującej. Ponadto, w związku z upływem terminu ważności oświadczenia o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej wydanego przez "T" S. A., inwestor w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy powinien przedłożyć aktualne dokumenty. Skargę na decyzję SKO w [...] wniósł Z. B., zarzucając jej naruszenie: – 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie przejawiające się w wydaniu przez ten organ rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu l instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, pomimo iż uchylona decyzja wydana została bez naruszenia przepisów prawa mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; – art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia, w którym uchylono decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, kiedy organ zobligowany był do wydania takiej decyzji, bowiem dla planowanej inwestycji zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w tym przepisie; – § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanej inwestycji, wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy niedopuszczalna w świetle tego przepisu; – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności i brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji; – art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik M. D. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że organ I instancji nieprawidłowo określił warunki zabudowy w zakresie wysokości planowanego budynku oraz geometrii dachu budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja wskazuje jako podstawę procesową art. 138 § 2 kpa, stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić trzeba, że badanie, czy SKO w [...] prawidłowo zastosowało ten przepis, musi uwzględniać treść art. 15 kpa statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz w jego ramach powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Po raz drugi rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zobowiązany jest oczywiście uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz przepisów Rozdziału 4, ustanawiające reguły prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa. W świetle przedstawionych wyżej zasad prowadzenia postępowania przed organem II instancji, podkreślić trzeba, że odmienna ocena zgromadzonego materiału dowodowego przez organ odwoławczy, bez wykazania przesłanek z art. 138 § 2 kpa, nie uprawnia organu odwoławczego do uchylenia decyzji wydanej w I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, czyli do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przepis ten stanowi bowiem, że warunkiem dopuszczalności podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek, a mianowicie wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz stwierdzenie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd uznał, że Kolegium nie wyjaśniło, dlaczego, w jego ocenie, nie było możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, po ewentualnym przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a przecież do przeprowadzenia takiego postępowania uprawniają organ odwoławczy przepisy art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 140 oraz art. 136 kpa. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że SKO w [...] w znacznej części podzieliło stanowisko organu I instancji. Mianowicie Kolegium stwierdziło, że "granice terenu poddanego analizie są prawidłowe i zgodne z wymogami rozporządzenia", "realizacja przedmiotowego zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku biurowego stanowić będzie kontynuację funkcji, jaka dominuje w obszarze analizowanym", a następnie Kolegium zaznaczyło, że "nie widzi podstaw do kwestionowania pozostałych (poza wysokością elewacji frontowej) parametrów inwestycji, takich jak szerokość elewacji frontowej, linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy czy ustalona geometria dachu". Skoro zatem jedynym parametrem zakwestionowanym przez Kolegium była wysokość elewacji frontowej, to Kolegium winno było przede wszystkim rozważyć, czy nie było możliwie merytoryczne skorygowanie ustalenia warunków zabudowy w tym właśnie zakresie na etapie postępowania w drugiej instancji bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta. Jak bowiem wskazano wyżej, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji od której wniesiono odwołanie lecz jest uprawnione i zobowiązane do rozstrzygnięcia danej sprawy. W realiach kontrolowanego postępowania Kolegium winno było samodzielnie skorygować ustalenia dotyczące wysokości elewacji frontowej na podstawie już zgromadzonego materiału dowodowego lub po zwróceniu się do autora analizy architektoniczno – urbanistycznej, by ten zajął stanowisko odnośnie spornego parametru. Ze sporządzonej analizy wynikają wysokości zabudowań sąsiednich, ale również inne okoliczności dotyczące najbliższego sąsiedztwa terenu planowanej inwestycji np. ukształtowanie terenu. Zatem Kolegium mogło dokonać oceny kwestionowanego parametru (ewentualnie po dodatkowych wyjaśnieniach autora analizy architektoniczno – urbanistycznej. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu SKO w [...] orzekło o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia bez prawidłowego rozważenia i uzasadnienia, czy była możliwość wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bez konieczności przekazywania sprawy organowi I instancji. Takie działanie Kolegium Sąd uznał za wadliwe, ponieważ z przytoczonych wyżej rozważań SKO w [...] wynikało, że organ ten podziela zdecydowaną większość ustaleń Prezydenta Miasta i nie zarzuca organowi I instancji żadnych uchybień proceduralnych, które uniemożliwiałyby wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na etapie postępowania odwoławczego. Dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2, art. 15 oraz art. 136 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało brakiem rozstrzygnięcia merytorycznego na etapie postępowania odwoławczego bez odpowiedniego wykazania podstaw do takiego działania. Oczywistym jest też, że nieuzasadnione przesuwanie w czasie wydania rozstrzygnięcia w sprawie może mieć wpływ na samą decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy SKO w [...] winno zastosować się do przedstawionej wyżej wykładni przepisów normujących postępowanie przed organem II instancji i podjąć wszelkie możliwe kroki zmierzające do wyjaśnienia kwestii parametru wysokości elewacji frontowej. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 757 zł, na która złożyły się kwota uiszczone wpis (500 zł), kosztu zastępstwa procesowego (240 zł) oraz opłata od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł).