II SA/Kr 1321/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Robert Sawuła ( del) (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Wojewody z dnia 27 września 2004 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz uchyla decyzję Wojewody z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr : [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...].2004 r., [...], II określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do momentu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Z. C. kwotę [...] zł ([...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . II SA/Kr 1321/04 Uzasadnienie Przedmiotem skargi Z. C. jest decyzja Wojewody z 27.09.2004r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty C. z [...].2004r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia działek w miejscowości P.. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z [...].2004r. Z. C. poinformowała Starostwo Powiatowe w C., iż zamierza przystąpić do budowy ogrodzenia działek o nr ewid. [...], pb. [...], pb. [...]. Do zgłoszenia dołączono kopię odpisu z księgi wieczystej Nr [...], szkic polowy działek m.in. pb. [...] i pb. [...], decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].2003r. [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Burmistrza Miasta C. odnośnie lokalizacji budowy przedmiotowego ogrodzenia, w której to decyzji organ odwoławczy stwierdził m.in., że ogrodzenie znajdować się będzie na gruncie prywatnym, a nie w pasie drogowym. Starosta C. nałożył na zgłaszającą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez określenie lokalizacji projektowanego ogrodzenia oraz o oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, doręczając jej to wezwanie w dn. [...].2004r. Skarżąca uzupełniła zgłoszenie w dn. [...].2004r.. Pismem z [...].2004r. Starostwo Powiatowe w C. wniosło o wydanie opinii przez Wydział Przedsięwzięć Publicznych Urzędu Miejskiego w C. w aspekcie istnienia drogi publicznej i ewentualności ograniczenia możliwości korzystania z niej wskutek budowy ewentualnego ogrodzenia. W odpowiedzi na to pismo Burmistrz C. wyjaśnił, że ulica [...] w P. jest drogą gminną na podstawie uchwały Nr [...] z [...].1987r. Wojewódzkiej Rady Narodowej w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz.Urz. Woj. Nr [...] z [...].1987r.). Droga ta ma być opatrzona numerem [...], do pisma dołączono tzw. metrykę drogi. Decyzją z [...].2004r. Nr [...] Starosta C. działając na podstawie art.30 ust.7 ustawy z 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz.1126 ze zm.), oraz art.104 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) zgłosił sprzeciw wobec budowy ogrodzenia działki nr [...], pb. [...], pb. [...] położonych w P. przy ul. [...]i ul. [...] i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W lakonicznym uzasadnieniu stwierdzono, że wobec budowy zamierzonego ogrodzenia mogą zaistnieć okoliczności w art.30 ust.7 prawa budowlanego. Od powyższej decyzji odwołała się Z. C., zarzucając brak podania w sposób jednoznaczny przyczyn wniesienia sprzeciwu, wywodząc iż zamierzona budowa nie spowoduje żadnych skutków wskazanych w art.30 ust.7 prawa budowlanego. Nadto budowa nie naruszać ma planu zagospodarowania przestrzennego, bo takowego w gminie nie ma. Odwołująca się wskazała, że w zakresie granic jej działek toczyło się postępowanie sądowe z udziałem Gminy i Starostwa w C., a jej wolą jest ogrodzić działki do niej należące. Decyzją z [...].2004r. Nr [...] Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji z [...].2004r., a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że akta sprawy dowodzą, iż ustalenie przebiegu granic działek odwołującej się było przedmiotem postanowienia sądu powszechnego z [...].2002r. I Ns 29/97, gdzie w trakcie postępowania na szkicu polowym określono przebieg granic działek. Z powyższego szkicu wynikać ma, że działki przeznaczone do ogrodzenia graniczą z działkami o nr [...],[...], [...], zajętymi pod drogi publiczne i należącymi do Gminy C.. Według organu II instancji układ działek wymagał jednoznacznego wyjaśnienia, także w terenie, czy działka nr [...] jest zajęta pod drogę publiczną. Wskazano także w uzasadnieniu na art.73 ustawy z 13.10.1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872 ze zm., zwana dalej Upw), w tym aspekcie iż działka zajęta w dn. [...].1998r. pod drogę publiczną podlega przejęciu za odszkodowaniem, wypłaconym na wniosek zainteresowanej osoby. Decyzja ta wpłynęła do organu I instancji w dn. [...].2004r. (dowód: prezentata wpływu). Postanowieniem z [...].2004r. Starosta C. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o oświadczenie o prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz o "aktualną odbitkę z mapy ewidencyjnej i zasadniczej oraz wypis z ewidencji gruntów na parcele objęte inwestycją z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji i Kartografii w C.", wyznaczając termin uzupełnienia zgłoszenia oraz wskazując, że w przypadku nie uzupełnienia zgłoszenia zostanie wydana "decyzja o odmowie przyjęcia zgłoszenia". Z. C. uzupełniła zgłoszenie o żądane dokumenty w dn. [...].2004r.. Jednocześnie Starosta C. wystąpił do Urzędu Miejskiego w C. o "ponowne zajęcie stanowiska" w aspekcie zamiaru budowy ogrodzenia przez Z. C.. Udzielając odpowiedzi w tym zakresie Zastępca Burmistrza C. podtrzymała stanowisko wyrażane w dotychczasowych pismach podając ich oznaczenia, nadto wyjaśniając, że część parceli Z. C. "od lat zaużytkowana jest jako droga", a fakt ten ma potwierdzać tzw. metryka drogi, mieszkańcy sołectwa oraz widoczny w terenie sposób wykorzystania działki. Decyzją z [...].2004r. Nr [...] Starosta C. zgłosił sprzeciw dotyczący zgłoszenia budowy ogrodzenia działki nr [...], pb. [...], pb. [...] położonych w P. przy ul. [...] i ul. [...] i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej powołano się na art.30 ust.7 prawa budowlanego oraz art.104 k.p.a.. W uzasadnieniu wskazano, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzono, iż wykonanie ogrodzenia może uniemożliwiać korzystanie z drogi publicznej, powołując się w tym zakresie na pismo Urzędu Miejskiego w C. z [...].2004r.. Zacytowano także treść art.73 Upw. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. C., zarzucając naruszenie art.30 ust.7 prawa budowlanego i wywodząc, że w sprawie winien mieć zastosowanie art.27 tej ustawy. Odwołująca się kwestionuje publiczny charakter drogi zlokalizowanej na dz. nr [...] i [...] wywodząc, że w praktyce są to drogi dojazdowe do jej i sąsiadów posesji, a brak jest stosownej uchwały "ze strony Gminy C." zaliczającej ul. [...] do dróg publicznych. Z. C. wskazując na postanowienie Sądu Rejonowego w C. I Ns 29/97 i wskazuje, że jej wolą jest ogrodzenie działki stanowiącej jej własność, a wszelkie ograniczenie w tym zakresie odbiera jako godzenie w prawo własności. Szczegółowo wskazując na treść art.30 ust.7 prawa budowlanego odwołująca się eksponuje, że budowa ogrodzenia jej działek nie spowoduje skutków wskazanych w cyt. przepisie, przeciwnie – przyczyni się do ochrony jej własności, wobec wielokrotnych naruszeń posiadania nieruchomości przez różne osoby, czego dowodem mają być interwencje policji. W konkluzji wniosła o uchylenie decyzji i wydanie nowej "zezwalającej na budowę ogrodzenia". Opisaną na wstępie decyzją z 27.09.2004r. Wojewoda utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, powołując w podstawie prawnej art.138 § 1 pkt 1 oraz art.104 k.p.a., a także art.80 ust.1 pkt 2, art.81 ust.1 pkt 2, art.82 ust.1 i 3 ustawy z 7.07.1994r. – prawu budowlane (Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz.2016 ze zm., zwana dalej Upb). Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynikać ma, że część działki nr 57 od lat użytkowana jest jako droga, a to oznacza, iż wykonanie ogrodzenia może uniemożliwić korzystanie z tej drogi, za słuszne uznano zatem wniesienie sprzeciwu i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem wojewody strona nie udowodniła braku takiej kolizji, zaś dołączone przez nią materiały nie dają czytelnego obrazu planowanego przebiegu ogrodzenia, brak jest aktualnej mapy ewidencji gruntów, a dołączone wypisy nie są kompletne. Brak ma być także czytelnego szkicu odzwierciedlającego faktyczną sytuację w terenie, a zwłaszcza oznaczenia granic działek i usytuowania spornej drogi wraz z oznaczeniem przebiegu planowanego ogrodzenia. Zarzuty naruszenia własności nieruchomości ze strony Gminy C. uznano za wykraczające poza ramy postępowania. W konkluzji uznano, że brak jest zastrzeżeń wobec kontrolowanej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła Z. C. zarzucając jej naruszenie art.77 § 1 i art.80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na wynik sprawy polegający na przyjęciu, iż działka nr 57 ma charakter drogi publicznej oraz naruszenie art.30 ust.2, 5, 6 i 7 Upb, które to naruszenie prawa materialnego miało mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca, ustanawiając pełnomocnikiem swego męża – Z. C., wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania. Z. C. wskazuje, że udowodniła swoje prawo własności do działek objętych zgłoszeniem, a żaden z organów nie wykazał, aby jej prawo do dysponowania tymi nieruchomościami zostało ograniczone. Skarżąca przyznała, że niektórym sąsiadom zezwalała na przejeżdżanie przez jej działkę, ale odbywało się to na zasadzie grzeczności, a na działce brak jest jakichkolwiek urządzeń drogowych. Podtrzymano zarzut z odwołania, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z art.30 Upb uzasadniające wniesienie sprzeciwu. Skarżąca na żądanie organu budowlanego uzupełniała zgłoszenie o żądane dokumenty, motywy decyzji odwoławczej o braku ich kompletności odbiera jako szykanę. Z. C. wskazuje ponadto, że to na organie, a nie na stronie, istnieje obowiązek wykazania przesłanki ograniczającej prawa obywatela w korzystaniu ze swej nieruchomości. W ocenie skarżącej celem działania organów ma być ograniczenie w korzystaniu z jej własności, czego dowodem ma być wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego przez Burmistrza C.. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, wojewoda wywodzi iż przeprowadzone postępowanie wykazało "ponad wszelką wątpliwość", że działka nr 57 jest użytkowana jako droga publiczna, a wykonanie ogrodzenia może uniemożliwić korzystanie z tej drogi, z tego względu wniesienie sprzeciwu wydaje się być słuszne i prawidłowe. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty C. sprzeciwiającego się zamiarowi skarżącej, polegającego na ogrodzeniu swoich działek od strony działek należących do Gminy C., a stanowiących ulice publiczne: ul. [...] oraz ul. [...]. Na wstępie zaznaczyć należy, że tekstem Upb, którym winny w sprawie posługiwać się orzekające organy, a w szczególności organ I instancji, był tekst ogłoszony w Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz.21016. Starosta C. błędnie powołał obowiązujący jednolity urzędowy tekst prawa budowlanego, mimo, że już w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z 29.04.2004r. taki tekst Upb został przywołany. Wprawdzie nie miało to znaczenia w przedmiotowej sprawie, jednak rolą organów administracji publicznej jest działanie zgodne z przepisami prawa, w czym mieści się także pogłębianie świadomości i kultury prawnej obywateli (art.8 k.p.a.). W ramach tej zasady ogólnej kodeksu nie powinno się zdarzać, aby pracownik organu administracji publicznej posługiwał się tekstem ustawy, który ma już swoje nowe urzędowe i jednolite brzmienie. Zgodnie z art.30 ust.1 pkt 3 Upb zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga m.in. budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw, w drodze decyzji (art.30 ust.2 Upb). Starosta C. wnosząc sprzeciw powołał w podstawie prawnej art.30 ust.7 Upb. Organ I instancji w uzasadnieniu prawnym swej decyzji nie wyjaśnił precyzyjnie, zdaniem Sądu w sposób odpowiadający wymogom z art.107 § 3 k.p.a. przesłanek takiego sprzeciwu. Zgodnie z art.30 ust.7 Upb właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust.5, tj. sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust.1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W myśl art.107 § 3 k.p.a. in fine uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja organu I instancji nie zawiera ani przytoczenia treści art.30 ust.7 Upb, na który się powołuje, ani nie wyjaśnia, które z przesłanek zawartych w tym przepisie miały w sprawie zastosowanie. Z tego względu postawiony zarzut naruszenia cyt. przepisu prawa materialnego, zdaniem Sądu jest trafny. Samo to naruszenie nie jest jedynym uchybieniem, jakiego dopuścił się organ I instancji, a które usankcjonował Wojewoda . Organy obu instancji przeoczyły zupełnie treść art.30 ust.5 Upb, zgodnie z którym to przepisem zgłoszenia, o którym mowa w ust.1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Bezspornym jest, że zgłoszenie skarżąca wniosła w dn.[...].2004r. (dowód: k.1 akt administracyjnych), a Starosta C. decyzją z [...].2004r., która została doręczona ze skutkiem prawnym skarżącej w dn. [...].2004r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru, zalegające między k.6 i 7 akt administracyjnych I instancji) wniósł sprzeciw dotyczący zamiaru budowy ogrodzenia działek Z. C.. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Wojewody z [...].2004r., którą doręczono organowi I instancji w dn. [...].2004r. (dowód: prezentata wpływu na k.7 akt I instancji). Kolejny sprzeciw doręczono skarżącej w dn. [...].2004r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach I instancji). Organ I instancji wydając w dn. [...].2004r. decyzję o sprzeciwie i obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę naruszył art.30 ust.5 Upb. Sprzeciw z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę może być wydany tylko w okresie 30 dni od dnia wpływu zgłoszenia. Termin ten ma charakter materialnoprawny i nie podlega przedłużeniu, wiąże zatem bezwzględnie organ, do którego wpłynęło zgłoszenie. W judykaturze podkreśla się, że termin do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ zostaje zachowany wówczas, gdy przed jego upływem zostanie doręczona stronie zgłaszającej stosowna decyzja (por. wyrok WSA w Warszawie z 28.07.2004r. IV SA 623/03, baza orzecz. Lex nr 158859). Brak wniesienia sprzeciwu w terminie określonym w art.30 ust.5 Upb oznacza, że kompetencja do wydania decyzji o sprzeciwie wygasła, i strona jest uprawniona do rozpoczęcia robót budowlanych, zgodnie z treścią zgłoszenia. Wydawanie w takiej sytuacji decyzji o sprzeciwie na podstawie art.30 ust.7 Upb, przepisu który wyraźnie odwołuje się do dyspozycji art.30 ust.5 Upb, gdzie określono w sposób wyraźny termin do wydania decyzji o sprzeciwie oznacza, że wszystkie decyzje, jakie zapadły w sprawie wydane zostały z naruszeniem cyt. przepisu. W sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), co uprawniało i zobowiązywało zarazem Sąd do uchylenia wszystkich decyzji wydanych w granicach przedmiotowej sprawy. Niezależnie od powyższych konkluzji zwrócić należy uwagę Wojewodzie na naruszenie w zaskarżonej decyzji art.110 k.p.a.. Zgodnie z cyt. przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Wojewoda wydając w dn. [...].2004r. decyzję, mocą której uchylił pierwotną decyzję Starosty C., powołał się na dyspozycję art.138 § 2 k.p.a.. Przepis ten uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji tzw. kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeśli stwierdzi, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W decyzji kasacyjnej wojewoda zalecił, aby jednoznacznie wyjaśnić, także w terenie, czy działka nr [...] jest zajęta pod drogę publiczną. Sugestia wyjaśnienia sprawy "także w terenie" oznaczała nakaz przeprowadzenia w sprawie oględzin. Bezspornym jest, że Starosta C. rozpoznając ponownie sprawę oględzin zaniechał, ograniczając się w wyjaśnieniu sprawy do zasięgnięcia opinii Zastępcy Burmistrza C.. Oznacza to, że w praktyce nie zrealizowano zaleceń decyzji kasacyjnej wojewody, który ponownie rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym zaskarżoną decyzją zaakceptował decyzję organu I instancji wydaną bez podjęcia czynności wyjaśniających, które uprzednio sam zalecał jako organ II instancji. Działanie takie ocenić należy w kategorii naruszenia art.110 k.p.a. poprzez odstąpienie od oceny wyrażonej w swej ostatecznej decyzji z [...].2004r., którą organ był wszak związany. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na czas do uprawomocnienia się niniejszego wyroku znajduje uzasadnienie w treści art.152 Ppsa, koszty postępowania zasądzono na rzecz skarżącej w oparciu o dyspozycję art.200 Ppsa.