II SA/Kr 1321/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Piotr Głowacki (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2006 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji z uwagi na istotne odstępstwa przy realizacji inwestycji I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody M. na rzecz radcy prawnego mgr A. K., NIP: 676-[...] , wspólnika spółki cywilnej Kancelarii Radców Prawnych, przy ulicy [...] kwotę 292, 80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote, 80/100 brutto), tytułem świadczonej pomocy prawnej z urzędu. Decyzją z dnia [...] 2006 roku, znak [...] Starosta M., działając w oparciu o art. 36a ust. 2 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. uchylił decyzję Burmistrza Gminy i Miasta w M. z dnia [...] 2000 roku, znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. B. pozwolenia na budowę – pełnej zagrody- budynek mieszkalny typ [..] wraz z przyłączami: elektroenergetycznym, wodociągowym, kanalizacyjnym; budynek inwentarsko składowy typ WB- 3746 wraz z przyłączami : energetycznym, wodociągowym, kanalizacyjnym; gnojownia; zbiornik na ścieki sanitarne na działce nr 436 w J. gm. M. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] 2006 roku do organy wpłynęła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., znak [...] z dnia [...] 2006 roku w sprawie odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Odstępstwa te dokonane zostały przez inwestora w trakcie budowy bez wcześniejszego uzyskania decyzji zmieniającej posiadane pozwolenie na budowę. Decyzja organu nadzoru budowlanego rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek jego uchylenia zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie w terminie wniosła B. B., wskazując na spory sąsiedzkie pomiędzy nią a właścicielami działki nr 437, dotyczące granic pomiędzy nieruchomościami, oraz formułując wnioski nie związane z przedmiotowym postępowaniem administracyjnym. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] 2006 roku, znak[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tekst jednolity- Dz. U. z 2006 roku, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że powodem uchylenia pozwolenia na budowę było wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji, nakładającej na inwestora- A. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, co nastąpiło w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy- Prawo budowlane. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż uprzednio postanowieniem organu nadzoru budowlanego wstrzymano roboty budowlane, wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Stosownie do art. 36a ust. 2 ustawy- Prawo budowlane właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. W omawianej sytuacji decyzja taka została wydana. Z decyzją Wojewody M. nie zgodził się A. B., wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i domagając się jej uchylenia. Jego zdaniem nie miała miejsce samowola budowlana, zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie powinna zostać uchylona. W uzupełnieniu skargi (pismo z dnia [...] 2007 roku) skarżący wskazał, iż zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane poprzez uznanie, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a.- poprzez nienależyte uwzględnienie treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego, istotnie doszło do nieznacznego przesunięcia obiektu w stosunku do treści wyrzeczenia decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak zgodnie z treścią części opisowej projektu budowlanego, załączonego do decyzji, tego typu zmiana lokalizacji musi być uznana za dopuszczalną. Nawet gdyby uznać, że rzeczywiście doszło do naruszenia warunków projektowych, to w zaistniałych okolicznościach nie sposób przychylić się do kwalifikacji dokonanej przez organ w zakresie tychże naruszeń jako istotnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko, prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, iż w kontrolowanym postępowaniu doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, mogącego wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Wobec tego skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej wskazane. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż akta postępowania administracyjnego, w szczególności organu pierwszej instancji, są do tego stopnia niekompletne, iż uniemożliwia to właściwie merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także nie daje podstaw do przyjęcia, iż zostały zachowane wszystkie wymogi prawidłowego postępowania, jakie przewidują przepisy k.p.a. W szczególności Sąd został praktycznie pozbawiony możliwości weryfikacji, czy w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia jednej z naczelnych jego zasad, a to przewidzianej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Zasada, sprecyzowana w powołanym przepisie, oznacza, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Akta sprawy nie zawierają egzemplarza pisma, którym strona zostałaby zawiadomiona o wszczęciu postępowania w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę, brak jest również zwrotnego potwierdzenia odbioru takiego pisma. Wypływa stąd wniosek, iż strona mogła w ogóle nie zostać poinformowana o tym, iż takie postępowanie się toczy, wskutek czego nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, jak również sformułowania wniosków co do sposobu zakończenia sprawy. Pierwszym pismem w sprawie, co do którego można stwierdzić na podstawie przedłożonych akt, iż zostało stronie doręczone, jest dopiero decyzja organu pierwszej instancji. Oznacza to- oprócz naruszenia art. 10 k.p.a.-iż nie dochowano zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 15 k.p.a. Istotne zastrzeżenia musi budzić także sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, iż zgodnie z z dyspozycją art. 7 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego- zasadę prawdy obiektywnej, znajdującą rozwinięcie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Co prawda, zgodnie z brzmieniem art. 36a ust. 2 ustawy- Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno- budowlanej, orzekający uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest przede wszystkim do ustalenia tego, czy właściwy organ nadzoru budowlanego wydał decyzję, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy- Prawo budowlane. Niemniej, z uwagi na ogólną zasadę, iż wykonaniu podlega tylko taka decyzja administracyjna, której nadano walor ostateczności (arg. a contrario z art. 108 § 1 k.p.a.), organ, uchylający pozwolenie na budowę winien ustalić, czy decyzja, wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy- Prawo budowlane, jest decyzją ostateczną. Dopiero bowiem uzyskanie przez decyzję organu nadzoru budowlanego przymiotu ostateczności, rodzi po stronie organu administracji architektoniczno- budowlanej kompetencję i jednocześnie obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (zob: R. Dziwiński [w:] R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II, komentarz do art. 36a) W przedmiotowej sprawie kwestia ta nie została zbadana. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie decyzja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, nie opatrzona klauzulą ostateczności, nie wyjaśniono również, czy strona złożyła od tej decyzji odwołanie, a także jak zakończyło się ewentualne postępowanie odwoławcze. Należy także zwrócić uwagę, iż w obu zapadłych w sprawie decyzjach nie znalazły się jakiekolwiek ustalenia faktyczne w przedmiocie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego ani też ocena, czy odstępstwa te są odstępstwami istotnymi w rozumieniu ustawy- Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, skoro art. 36a ustawy- Prawo budowlane wskazuje na przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy, również w decyzji organu administracji architektoniczno- budowlanej winny się znaleźć ustalenia i rozważania odnośnie istnienia i charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy organy administracji publicznej winny dać stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez doręczenie zawiadomienia o jego wszczęciu wraz z pouczeniem o możliwości wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego i sformułowania wniosków co do sposobu zakończenia postępowania. Nadto, ustalając stan faktyczny w zgodzie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., winny mieć na uwadze, iż podstawę do zastosowania dyspozycji art. 36a ustawy- Prawo budowlane stanowić może wyłącznie ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego, nakładająca obowiązek w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy. Ponadto decyzja, rozstrzygająca kwestię uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ustawy- Prawo budowlane powinna zawierać ustalenia w kwestii odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a także ocenę, czy odstępstwa te mają charakter istotnych. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., o przyznaniu wynagrodzenia tytułem pomocy prawnej z urzędu rozstrzygając w oparciu o art. 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późniejszymi zmianami).