II SA/Kr 1321/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Chełmiec na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku uiszczenia kary; skargę oddala II SA/Kr 1321/09 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w N. postanowieniem z dnia 13 marca 2009r. na podstawie art. 57 ust 7 w związku z art. 80 ust. 2 pkt. l, art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2006r. Nr 156 póz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 póz. 1071 z późn. zm.), po przeprowadzonym z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami do budynków dla wsi [....] - część II, na działkach położonych w [....] oraz [....] nałożył na inwestora Gminę [....] obowiązek uiszczenia kary w związku z samowolnym przystąpieniem do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami do w/w budynków w wysokości [....] zł. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu prowadzonym pod znakiem [....] wynika, że Gmina C. samowolnie przystąpiła do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej. Fakt ten znajduje również potwierdzenie w zeznaniach świadków przesłuchanych w przedmiotowej sprawie m.in. S.K. (kierownika budowy) oraz L.S. (inspektora nadzoru). Z zeznań złożonych przez S.K. wynika ponadto, że długość kanalizacji wynosi ok. 13300 m, natomiast L.S. określił tą długość na 12000m. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że przedmiotowa inwestycja jest samowolnie użytkowana od 2006r. Inwestor nie dokonał skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie posiada również decyzji o pozwoleniu na częściowe użytkowanie obiektu. Z akt sprawy wynika co prawda, że Wójt zgłosił zamiar przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji, jednakże pismem z dnia [....] 2007r. zgłoszenie to wycofał. Z uwagi na powyższe, organ ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [....] zł., liczoną według wzoru określonego w art. 59f, przyjmując, że długość przedmiotowej inwestycji wynosi 13300m. Odwołanie od postanowienia złożyła Gmina C. , wnosząc o uchylenie postanowienia w całości oraz zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 57 ust. 7, art. 59a, art. 59 f ust.1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 8, art. 12, art.35, art. 36, art.774 Kpa. Inwestor podniósł, że wszystkie podłączenia mieszkańców do sieci kanalizacji zostały wykonane przez wykonawcę inwestycji firmę "[....] " zanim Gmina złożyła wniosek do Inspektoratu o pozwolenie na użytkowanie w grudniu 2006r. Gmina nie miała zatem innego wyjścia jak zacząć użytkować kanalizację, w związku z sytuacją do jakiej doprowadził wykonawca inwestycji i inspektor nadzoru. Inwestor podniósł również, że organ I instancji nieprawidłowo określił długość kanalizacji we wsi S. cz. II opierając się w tej kwestii na wyjaśnieniach złożonych kierownika budowy oraz inspektora nadzoru. Pomimo, że informacje te są rozbieżne, nie zostały przez organ zweryfikowane. W związku powyższym, wobec braku dokładnych danych co do długości sieci, naliczenie kary jest nieprawidłowe. Inwestor podniósł również, że w aktach brak jest dowodów wskazujących, że cała sieć kanalizacji jest użytkowana. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2009r. znak: [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § l pkt l w związku z art. 123 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmian.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) utrzymał postanowienie w mocy. W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, że kanalizacja sanitarna jest użytkowana. Nie ulega również wątpliwości, że roboty budowlane związane z przedmiotową inwestycją nie zostały zakończone, a zatem inwestor zobowiązany był uzyskać ostateczną decyzje o pozwoleniu na użytkowanie. Z akt sprawy wynika, że Gmina wystąpiła z wnioskiem o wydanej takiej decyzji, jednakże [....] 2007r. został on wycofany. Ponowny wniosek Gmina złożyła w dniu [....] 2008r. Do wniosku tego ustosunkował się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. uznając, że przedmiotowy obiekt będzie można oddać do użytkowania po zakończeniu postępowania legalizacyjnego oraz przedłożeniu przez inwestora wymaganych prawem budowlanym dokumentów. Tym samym inwestor nie uzyskał wymaganej, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wobec przystąpienia do użytkowania części kanalizacji sanitarnej bez wymaganej ostatecznej decyzji, organ I instancji prawidłowo zastosował tryb art. 57 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane. Organ odwoławczy podzielił także pogląd organu I instancji, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest inwestor czyli Gmina C. Odnosząc się do rozbieżności w przedmiocie ustalenia długości kanalizacji organ odwoławczy uznał, że chociaż świadkowie wskazują różną długość sieci, to długość ta mieści się w przedziale od 12000 do 13000 m, tym samym współczynnik wielkości obiektu według załącznika do ustawy Prawo budowlane wynosić będzie 2,0. W związku z powyższym wysokość kary została ustalono prawidłowo. Organ odwoławczy zaznaczył również, że przy obliczaniu współczynnika wielkości obiektu nie decyduje wielkość użytkowanej części obiektu. Dla ustalenia tego współczynnika istotnym jest bowiem wielkość obiektu, bez względu na to, czy użytkowana jest jego część czy całość. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Gmina C. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Strona skarżąca podniosła, że organ nieprawidłowo określił strony postępowania, gdyż sieć jest użytkowana przez mieszkańców Gminy, których nie wskazano w charakterze stron w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Ponadto sieć kanalizacji jest administrowana przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. , który również nie był stroną w postępowaniu. Strona skarżąca podniosła, że wykonawca inwestycji wykonał mieszkańcom przyłącza do sieci zanim został złożony wniosek o uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a zatem Gmina została zmuszona do odbioru ścieków, a nie samowolnie przystąpiła do użytkowania kanalizacji. W ocenie strony skarżącej Gmina musiała zacząć użytkować kanalizację, o czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wiedział. Strona skarżąca podniosła również, że organy nie wskazały faktycznej długości sieci, od której zależy wysokość nałożonej kary. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Sąd rozpoznając sprawę nie stwierdził, aby organy administracji wydając zaskarżone postanowienia naruszyły przepisy prawa materialnego czy przepisy postępowania administracyjnego w stopniu przesądzającym o ich niezgodności z prawem. W myśl art. 57 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2006 Nr 156 poz. 1118) wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Z kolei art. 57 ust. 7 stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. W myśl art. 55 ustawy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Niesporne jest, że strona skarżąca przystąpiła do użytkowania przedmiotowego obiektu (zaliczonego do XXVI kategorii obiektów budowlanych, o których mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane) przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych i bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W tej sytuacji na podstawie wyżej powołanych przepisów Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego, były zobligowane do wymierzenia kary w wysokości określonej w przepisach prawa na podmiot który dopuścił się naruszenia . Przedmiotowy obiekt zaliczony jest do XXVI kategorii obiektów budowlanych, dla których współczynnik wielkości obiektu wynosi 2,0. Odnosząc się do rozbieżności w kwestii długości sieci, która była brana pod uwagę przy obliczaniu kary, należy stwierdzić, że nie miały one wpływu na wysokość nałożonej kary. Wskazana przez świadków długość kanalizacji mieści się bowiem w przedziale pomiędzy 12000 a 13000 m, tym samym współczynnik wielkości obiektu nie ulega zmianie. Zatem postanowienie o wymierzeniu kary w wysokości [....] zł wydane w stosunku do inwestora uznać należy za prawidłowe. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów, iż zobowiązanym do uiszczenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu jest inwestor, w tym wypadku Gmina C. Jak wynika bowiem z przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane rozpocząć można na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Adresatem tej decyzji jest inwestor. Nie może więc budzić żadnych wątpliwości, iż kształtuje ona status prawny (prawa i obowiązki) jej adresata w całym procesie budowlanym, tj. od momentu jego rozpoczęcia (czynności poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych - vide Rozdział 4 ustawy), aż do momentu jego zakończenia (vide Rozdział 5 ustawy Prawo budowlane "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych"). Przepis art. 36 tej ustawy, jako przepis szczególny w stosunku do przepisu art. 107 kpa, określa wymogi (składniki) decyzji o pozwoleniu na budowę. W pkt 5 stanowi on o zamieszczeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, informacji o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55. W związku z powyższym, skoro to adresat decyzji o pozwoleniu na budowę jest zobowiązany spełnić określone nią, a wynikające z przepisów obowiązującego prawa obowiązki i warunki wynikające z przepisów art. 54 lub art. 55 ustawy, to również, tylko on ponosić może konsekwencje ich zaniechania. Tryb i zasady realizacji tychże obowiązków szczegółowo określają przepisy art. 54 i następne ustawy Prawo budowlane (...) Skoro bowiem stroną postępowania sprawie o pozwolenie na użytkowanie obiektu jest inwestor, to tylko on może być adresatem decyzji wydanej w tym przedmiocie, w tym również decyzji, która jest wydawana w przypadku wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisu art. 54 i art. 55 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11.07.2006r. II SA/Lu 499/06). Zwrócić też należy uwagę, iż przepis art. 57 ustawy Prawo budowlane, określa obowiązki inwestora związane z zakończeniem budowy. Wprawdzie w ustępie 7 tego artykułu ustawodawca nie wymienia wprost inwestora - jako podmiot na który organ nakładą karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, ale z uwagi na układ tych przepisów, fakt, iż (jak mowa o tym wyżej) wszystkie z wyjątkiem 7, jednostki redakcyjne tego artykułu odnoszą się do inwestora w sposób bezpośredni, konkluzja, iż ust 7 także dotyczy inwestora jest oczywista. Wbrew wywodom skargi nie ma zatem wątpliwości co do tego, że adresatem decyzji o której mowa w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w razie zaistnienia okoliczności o których mowa w tym przepisie jest inwestor. Dlatego też należało uznać, że nie mają istotnego znaczenia w sprawie podnoszone w skardze okoliczności, iż to wykonawca inwestycji wykonał mieszkańcom przyłącza do sieci zanim został złożony wniosek o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając skargę za nieuzasadnioną, orzekł o jej oddalenie w oparciu przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.