II SA/Kr 1322/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 740,00 zł (siedemset czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 7 kwietnia 2010 r. Wójt Gminy Babice wydał decyzję znak [...], którą na wniosek Muzeum - Nadwiślański Park Etnograficzny w Wygiełzowie i Zamek Lipowiec, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 4 ust.2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust.1 pkt 2, art. 52, art. 54 i 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80 poz.717 z 2003 r. z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego związanego z utrzymaniem zabytkowych ruin Zamku Lipowiec, na działkach nr "1" i nr "2", obręb Babice, jedn. ewid. Babice, dla przedsięwzięcia obejmującego modernizację i przebudowę zaplecza socjalno-gospodarczego związanego z obsługą turystów oraz budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki o pojemności do 10 m3, sanitariatów, pomieszczeń gospodarczych, punktów sprzedaży pamiątek, słodyczy i napojów - o łącznej powierzchni do 160 m2, wykonanie instalacji oświetlenia wieży, rurociągu doprowadzenia wody pitnej oraz instalacji elektrycznej. Bliższe dane co do rodzaju inwestycji zawarto w pkt I. oraz II. 1 – 1.8 rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 50 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszych wywodach szczegółowo opisał przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy wymienionych w pkt 1 -10. Wskazując na regulację zawartą w art. 53 ust. 4 powyższej ustawy powołał dokonane w sprawie pozytywne uzgodnienia ze Starostą Chrzanowskim, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie, Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie oraz własne ustalenia związane z zarządzaniem ul. [...] będącą drogą gminną. Wyjaśnił także, że decyzja nie wymaga uzgodnień z pozostałymi organami wymienionymi w pkt 1, 3-4, 7-8 i 10-11. Odwołanie od decyzji powyższej decyzji złożył w terminie Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Chrzanów. Wnosząc w nim o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji skarżący zarzucał : naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezgodnie ze stanowiskiem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach; naruszenie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, iż inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie narusza przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy teren działki nr "2" jest lasem, a zatem przeznaczenie tego terenu na cele nieleśne powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu odwołania skarżący podnosił, że teren działki nr "2" jest lasem, takie też ma określenie użytku w ewidencji gruntów. W związku z tym, co do tej działki należy mieć na uwadze przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która nakazuje ochronę gruntów leśnych m.in. poprzez ograniczanie przeznaczenia ich na cele nieleśne. Stosownie do art. 7 tej ustawy, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, które wymaga zgody odpowiedniego organu, zgodnie z ust. 2, zaś następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił to Nadleśniczy Nadleśnictwa Chrzanów w piśmie z dnia 25 listopada 2009 r. skierowanym do G. F. prowadzącego przedsiębiorstwo pod firmą FHU "[...]" G. F. w M. w przedmiocie przedłożonego w Nadleśnictwie projektu przyłącza wodociągowego wraz z zasilaniem elektrycznym stacji podnoszenia ciśnienia na działkach nr "1" i "2", obr. Babice. W piśmie tym Nadleśniczy podniósł również, iż usytuowanie przedmiotowej stacji poza terenem znajdującym się w zarządzie PGL LP jest zgodne z ustaleniami poczynionymi w trakcie spotkania w dniu 23 września 2009 r., zawartymi w protokole stanowiącym część projektu wykonawczego. Co więcej, Dyrektor Muzeum - Nadwiślański Park Etnograficzny w Wygiełzowie i Zamek Lipowiec w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. zapewnił, że uwzględniając stanowiska Nadleśnictwa Chrzanów, stacja podnoszenia wody zostanie usytuowana poza granicą działki nr "2".Także Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji m.in. w związku z faktem, że tereny działki nr "2" są gruntami leśnymi. Tymczasem Wójt Gminy Babice w zaskarżonej decyzji wskazuje w pkt 3.4 - stosownie do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych teren objęty wnioskiem oznaczony jako użytek "Bz" - nie podlega przepisom w/w ustawy, jest gruntem stanowiącym własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Chrzanów. Natomiast w pkt 4.5 podaje - przy obsłudze w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji - dojście i dojazd poprzez istniejąca drogę leśną (działka nr "2") z drogi gminnej ul. [...]. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wójt Gminy Babice podnosi, iż na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach w przedmiocie odmowy uwzględnienia projektu decyzji, złożono zażalenie, przy czym w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonano zmian gruntowych w zakresie ustalenia rodzaju użytku terenu działki nr "1" na "Bz". W związku z powyższy należy uznać, iż decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, bowiem zgodnie z twierdzeniem w pkt 3.4 decyzji zarówno działka "1" jak i "2" ma użytek "Bz", co jest niezgodne z prawdą bowiem grunt oznaczony jako działka "2" jest terenem leśnym, o użytku "Ls". Niezgodne z prawem jest twierdzenie, że decyzja pozostaje w zgodzie z odrębnymi przepisami, a inwestycja nie narusza przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Teren oznaczony jako działka "2", będący gruntem leśnym o użytku "Ls" podlega bowiem ochronie poprzez przepisy tejże ustawy, a wyłączenie go z produkcji leśnej może nastąpić tylko i wyłącznie po przeprowadzeniu procedury określonej w art. 7 ustawy. Ponadto, Wójt Gminy Babice w toku postępowania naruszył art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji niezgodnie ze stanowiskiem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach. W doktrynie akcentuje się, że "zajęcie stanowiska przez organy wymienione w ust. 4, dokonywane w trybie art. 106 k.p.a., wiąże organ prowadzący postępowanie". Skoro zatem Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach w swoim postanowieniu wskazał, iż teren oznaczony jako działka "2" jest gruntem leśnym o użytku "ls", to Wójt Gminy Babice powinien to w swojej decyzji uwzględnić, co oznacza przeprowadzenie procedury wyłączenia tego gruntu z produkcji leśnej. Uwzględniając te okoliczności nie może budzić wątpliwości, że wydając zaskarżoną decyzję Wójt Gminy Babice działał w sprzeczności z przepisami prawa, co stanowi jednocześnie naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 6 k.p.a. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 7 września 2010 r., znak [...], na podstawie art. 50 ust. 1 i ust. 4, art. 53 ust. l i ust. 3, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając w uzasadnieniu dotychczasowy przebieg postępowania w dalszych wywodach wskazało, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 powyższej ustawy, zaś należy przez nie rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego wymienioną w art. 6 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do których zalicza się: budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Z akt sprawy wynika, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia został złożony w dniu 18 sierpnia 2009 r. przez Muzeum - Nadwiślański Park Etnograficzny w Wygiełzowie i Zamek Lipowiec, w którego imieniu działa Dyrektor – J. M.. O wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji powiadomił strony zawiadomieniem z dnia 25 sierpnia 2009 r. oraz w drodze obwieszczenia z tej samej daty. W trakcie postępowania sporządzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, uzyskano pozytywne uzgodnienia: Starosty Chrzanowskiego z dnia 2 września 2010 r. znak [...], Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 15 grudnia 2009 r. znak [...], Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 marca 2010 r. znak [...], jak również postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach z dnia 8 grudnia 2009 r. znak [...], odmawiające uzgodnienia inwestycji z uwagi . Odnosząc się do przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że w myśl art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji. Organ pierwszej instancji dokonał analizy w powyższym zakresie, co zostało przedstawione w załączniku nr l do decyzji. Analizą objęto warunki wynikające z przepisów odrębnych, w tym z przepisów ochrony środowiska oraz ochrony przyrody - także warunki w zakresie ochrony zieleni (ochrony drzew), z przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych, jak również uwzględniono, że teren zamierzenia inwestycyjnego położony jest w strefie objętej nadzorem archeologicznym, wskazując na obowiązki inwestora z tym związane. Wynik postępowania wyjaśniającego znajduje odzwierciedlenie w treści decyzji, zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinna m.in. określać rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi z art. 54 powyższej ustawy, a ustalenia nią objęte odpowiadają ustaleniom poczynionym w sprawie i zebranemu materiałowi dowodowemu. Tak więc, zaskarżona decyzja zarówno pod względem merytorycznym, jak i formalnym zasługuje na uwzględnienie. W niniejszym postępowaniu organ odwoławczy dokonuje weryfikacji, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów odrębnych, jak również czy zgodna jest z wymogami procedury administracyjnej i z tego punktu widzenia nie znaleziono podstaw do kwestionowania wydanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego odbywa się na wniosek inwestora, który w tymże wniosku określa zarówno przedmiot, charakterystykę, jak i zakres planowanego zamierzenia. Wobec tego ani organ pierwszej, ani drugiej instancji nie są władne do zmiany zakresu terytorialnego planowanej inwestycji poprzez ustalenie innego jej przebiegu, w szczególności poprzez wyłączenie z zakresu inwestycji określonych działek, tj. tych, których właściciele nie wyrażaj ą zgody na planowaną inwestycję. Na tym etapie postępowania zgoda właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana albowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie rodzi praw do terenu. Zgoda właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem, bądź jej brak mają natomiast istotne znaczenie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Kwestia wykupienia działek stanowiących własność strony odwołującej się nie podlega ocenie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, ani też nie jest związana z tym postępowaniem. W szczególności, prowadzenie takiego postępowania i wydanie decyzji nie są uzależnione od wykupienia nieruchomości. Co do zarzutu wydania decyzji niezgodnie ze stanowiskiem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że w stosunku do działki nr "1", obr. Babice nastąpiła w toku postępowania zmiana użytku z "Ls"- las na "Bz" - tereny rekreacyjne - wypoczynkowe, na podstawie wniosku właściciela Skarbu Państwa -Nadleśnictwo Chrzanów. Działka ta nie jest już działką leśną, a co za tym idzie negatywne uzgodnienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach jest nieaktualne. Jednocześnie z dokumentów zalegających w aktach sprawy wynika, że działka nr "2", obr. Babice mimo, iż w ewidencji widnieje dalej jako użytek "Ls" - las, stanowi drogę dojazdową do Zamku Lipowiec. Wynika to z samego kształtu działki, która stanowi przedłużenie ul. [...], jak i z zalegającej w aktach sprawy umowy przekazania przedmiotowych działek w użytkowanie na czas nieoznaczony przez Nadleśnictwo Chrzanów na rzecz Muzeum - Nadwiślański Park Etnograficzny, gdzie w paragrafie 1 ust. 1 litera a) wskazano wyraźnie, że działka "2" o pow. 0,1562 ha użytek " Ls " stanowi drogę leśną - drogę dojazdową do ruin. Z tych też względów nie podzielono zarzutów podniesionych przez Nadleśnictwo Chrzanów w odwołaniu od zaskarżonej decyzji. W kwestii przejścia z linią energetyczną przez działkę nr "3", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie daje jeszcze inwestorowi prawa do jej realizacji i nie jest wymagana zgoda właściciela terenu do przejścia z mediami na tym etapie postępowania. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 września 2010 r., znak [...] Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Chrzanów domagał się uchylenia decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucał naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji : art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach; art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie narusza przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych , podczas gdy teren działki nr "2" jest lasem, a zatem przeznaczenie tego terenu na cele nieleśne powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa i bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, a tym samym w sposób podważający zaufanie do organów państwa . Wymienione uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji celu publicznego, podczas gdy winna zostać wydana decyzja uchylająca decyzję Wójta Gminy Babice.. Uzasadniając powyższe skarżący podnosił, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji działka nr "2" jest lasem i taki też ma określony użytek w ewidencji gruntów. Do dnia dzisiejszego stan ten się nie zmienił i nie może się zmienić bez zastosowania procedury przewidzianej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 6 i nast. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Organ drugiej instancji szeroko rozpisuje się nad rzeczywistym wykorzystaniem działki nr "2", ale nie powołał się na żaden przepis prawa, który uzasadniałby przyjęcie innej niż wynikająca z ewidencji klasyfikacji użytku. Organ nie był też na gruncie, aby stwierdzić, jak w rzeczywistości użytkowana jest działka nr "2". Działka ta jest zaś nadal wykorzystywana na cele gospodarki leśnej jako szlak zrywkowy i wywozowy, nie można zatem twierdzić, że nie należało zastosować procedury uzgodnienia projektu decyzji z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach. Organy obu instancji pominęły ten problem, a tym samym doszło do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przyjętym poglądem doktryny, zajęcie stanowiska przez organy wymienione w ust. 4, dokonywane w trybie art. 106 k.p.a., wiąże organ prowadzący postępowanie. Tymczasem Wójt Gminy Babice wydał swoją decyzję po otrzymaniu postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach o odmowie uzgodnienia projektu decyzji i gdy to postanowienie nie było jeszcze ostateczne. Przedmiotowe postanowienie zostało zaskarżone przez wnioskodawcę , w wyniku czego ostatecznie w dniu 28 czerwca 2010 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach wydał postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji, ale na warunkach innych niż w decyzji Wójta Gminy Babice z dnia 7 kwietnia 2010 r. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko poprzez wydanie decyzji bez uzyskania pozytywnego uzgodnienia, ale także przez to, że wydał decyzję mimo toczącego się postępowania odwoławczego od postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji. Zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga zgody odpowiedniego organu i następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja spowoduje faktyczne wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej - ciężki sprzęt, który do tej pory transportował drewno z lasu po działce nr "2" nie będzie mógł korzystać z tego szlaku zrywkowego i wywozowego, albowiem część z urządzeń (studzienka przepompowni wody) ma być zlokalizowana bezpośrednio w szlaku drogi. Wyłączenie to nastąpi wbrew postanowieniom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazanych wyżej naruszeń nie dostrzegł organ drugiej instancji, co może świadczyć o niedostatecznym rozpatrzeniu sprawy (naruszenie art. 7 k.p.a.). Organ pierwszej instancji naruszył natomiast również art. 6 k.p.a., albowiem jego działanie nie mieściło się w przepisach prawa. Tym samym oba organy podważyły zaufanie obywateli do organów państwa, co stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Uczestnik Muzeum - Nadwiślański Park Etnograficzny w Wygiełzowie i Zamek Lipowiec wnosiło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wskazywało, że określony przez skarżącego sposób użytkowania działki nr "2" nie odpowiada stanowi rzeczywistemu Działka ta jest wykorzystywana tylko jako droga dojazdową do Zamku Lipowiec i nie stanowi drogi leśnej służącej do zwózki drewna Przecząc twierdzeniom, że przedmiotowa działka była wykorzystywana jako szlak zrywkowy i wywozowy opisywało charakterystyczny przebieg drogi prowadzącej tylko do zamku, zobrazowany dokumentacją fotograficzną. Wskazywało także, że skoro cały obszar przylegający do zamku " Lipowiec " stanowi rezerwat przyrody, to zgodnie z ustawą o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. ( Dz. U. Nr 92, poz. 880) , a w szczególności art. 15, nie można w tymże rezerwacie dokonywać wyrębu drewna dla celów gospodarki leśnej. Także z tego powodu stanowisko skarżącego, że jest to szlak zrywkowy nie jest zasadne. Uczestnik wskazywał ponadto, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się gruntu w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod : drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne, a także drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną wobec skuteczności podnoszonych w niej zarzutów, jak również z uwagi na stwierdzenie innych uchybień, których wystąpienie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p. ). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawa rozróżnia dwa rodzaje decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - tj. decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję o warunkach zabudowy ( art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Oba rodzaje decyzji wydawane są z uwzględnieniem odmiennych przesłanek, na nieco innych zasadach proceduralnych, zaś cechuje je także zróżnicowanie w zakresie stabilności i możliwych do wywołania skutków. Nie jest tak by każda działalności inwestycyjna wymagała wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – co wynika z treści art. 50 ust. 1 – 3 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 – 2 u.p.z.p. W poniższych wywodach uwzględnia się przepisy, których stosowanie budzi w sprawie niniejszej zastrzeżenia. Dla kwalifikacji zamierzania jako inwestycji celu publicznego niezbędne jest wystąpienie cech przewidzianych w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winien spełniać wymogi określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. oraz w art. 63 k.p.a. Postępowanie w sprawie toczy się na zasadach określonych w art. 50 – 58 u.p.z.p. oraz w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego ( z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych u.p.z.p. ), przy czym wydana w sprawie decyzja winna spełniać wymogi formalne określone w art.54 u.p.z.p., w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ) Stosownie do 52 ust. 2 u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Inicjujący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wniosek z dnia 18 sierpnia 2009r. dotyczył ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na działkach nr "1" i nr "2", obr. Babice, gm. Babice, dla zamierzenia obejmującego teren zamku " Lipowiec " . W opisie inwestycji podano: - modernizacja zaplecza socjalno-gospodarczego w miejscu dotychczasowego zaplecza ( toalety, pomieszczenia gospodarcze obsługi turystów, punkt sprzedaży pamiątek, napojów, słodyczy), - zbiornik na ścieki, rurociąg doprowadzający wodę pitną, utwardzenie nawierzchni istniejącej drogi (płyty kamienne ) oraz - konieczna konserwacja i uzupełnienia murów, przypór, posadzek, nadproży, - oczyszczenie i udrożnienie odwodnień, wymiana i wykonanie nowej instalacji elektrycznej, - oświetlenie wieży ( oświetlenie nocne ), - wykonanie stropu i zadaszenia nad sypialnią biskupią. W charakterystyce inwestycji wskazano co do jej rodzaju, że chodzi o obiekt celu publicznego, w trwałej formie, o charakterze turystycznym, przeznaczony do ogólnodostępnego zwiedzania jako monumentalny pomnik architektury, zabytek. Co do planowanej zabudowy ( gabaryty ) podano : powierzchnia zabudowy obiektów projektowanych - 150 m2 ( łącznie 150 m2 ), ich kubatura 450 m3 ( łącznie 450 m3 ), przy czym nie wpisano żadnych danych w rubryce dotyczącej obiektów istniejących. W pozycji szerokość elewacji frontowej zmieszczono adnotację – dla celów handlowych ok. 30m2. W punkcie wniosku odnoszącym się do planowanego zagospodarowania terenu wpisano nadto: co do usytuowania w stosunku do granic działki – wg. obrysu murów zewnętrznych, co do planowanych przyłączy w zakresie infrastruktury technicznej – rurociąg doprowadzający wodę pitną, zbiornik na ścieki; co do sposobu obsługi komunikacyjnej ( dostępność do drogi publicznej, przewidywana ilość miejsc postojowych) - istniejąca droga tylko dla pieszych. Dalej we wniosku wykreślono punkty dotyczące planowanych nowych zjazdów z drogi publicznej, przekładki sieci, przyłączy oraz rozbiórki obiektów istniejących Zapotrzebowanie na energię elektryczną wskazano na 80Kw oraz na wodę 20m3 na miesiąc. Nie wypełniono punktów dotyczących kanalizacji sanitarnej, deszczowej , gazu i innych, zaś co do rodzaju odpadów, sposobu ich składowania, wywozu i unieszkodliwiania wskazano – kosze na śmieci, brak odpadów szkodliwych. Wykreślono nadto punkt 4 wniosku, odnoszący się do charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Do wniosku dołączono dokumenty oznaczone w jego treści jako załączniki. Analiza dokumentów złożonych przez inwestora wskazuje, że powyższy wniosek nie spełniał wymogów wynikających z art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 b-c u.p.z.p. Załączone do wniosku mapy nie zostały oznaczone co do ich rodzaju, nie jest widomym w jakiej skali zostały sporządzone, przy czym do pierwszej z nich doklejono widoczną od spodu taśmą jakiś fragment, w sposób który nie upoważnia do uznania, że w takiej postaci dokument ten został wydany przez organ prowadzący ewidencję gruntów. Na podstawie wniosku - poza nielicznymi wyjątkami - nie jest wiadomym ilu i jakich obiektów budowlanych dotyczą zgłoszone żądania, jakie prace zamierza realizować wnioskodawca, czy stanowią one zmianę dotychczasowego zagospodarowania ternu, oraz czy wymagają dla ich realizacji uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek nie operuje pojęciami używanymi w prawie budowlanym, takimi jak : obiekt budowlany, budowla, tymczasowy obiekt budowlany, budowa, odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, roboty budowlane, przebudowa, montaż, remont, rozbiórka. Nie zawiera też danych pozwalających na dokonanie takiej kwalifikacji. Nie opisano w nim dokładnie dotychczasowego zagospodarowania terenu, zwłaszcza co do lokalizacji i charakteru elementów innych niż droga dojazdowa. Z wniosku i załączników nie wynika, co należy rozumieć przez modernizację zaplecza socjalno-gospodarczego w miejscu dotychczasowego zaplecza – w szczególności, gdzie aktualnie znajdują się toalety, pomieszczenia gospodarcze obsługi turystów, punkt sprzedaży pamiątek, napojów, słodyczy, czy przynależą one do pomieszczeń stanowiących ruiny zamku, względnie stanowią odrębne stałe albo tymczasowe obiekty budowlane, lub też mają jeszcze inny charakter, jak również jakie roboty oznacza pojęcie modernizacji. Nie wiadomo dalej czego w istocie dotyczy wskazana powierzchnię oraz kubatura planowanej zabudowy, czy parametry te odnoszą się do jednego, czy większej liczby obiektów budowlanych. Z załączonej do wniosku umowy o przekazanie nieruchomości w użytkowanie z dnia 19 sierpnia 2009 r. wynika przy tym, że na działkach nr "1" i nr "2" znajdują się nie tylko ruiny zamku droga leśna – droga dojazdowa do ruin, ale także inne budynki co dodatkowo uzasadnia pytanie o aktualną oraz planowaną lokalizację zaplecza socjalno-gospodarczego. Fakt, że nie podano żadnych danych dotyczących obiektów istniejących jest niespójny z wcześniejszą treścią wniosku, z którego wynika, że inwestycja przynajmniej w części ma dotyczyć modernizacji i innych robót w obiektach istniejących. Tych zasadniczych kwestii nie wyjaśniono w żadnej z kontrolowanych decyzji, zaś w aktach administracyjnych brak stosownych dokumentów. Ani organ pierwsze, ani drugiej instancji nie podały na jakiej podstawie uznają : modernizację zaplecza socjalno-gospodarczego w miejscu dotychczasowego zaplecza ( toalety, pomieszczenia gospodarcze obsługi turystów, punkt sprzedaży pamiątek, napojów, słodyczy), konieczną konserwację i uzupełnienia murów, przypór, posadzek, nadproży, oczyszczanie i udrożnianie odwodnień, wymianę i wykonanie nowej instalacji elektrycznej, oświetlenie wieży ( oświetlenie nocne ), wykonanie stropu i zadaszenia nad sypialnią biskupią - za roboty budowlane, które wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nieobjęte wyjątkami wskazanymi w art. 50 ust. 2 pkt 1-2 u.p.z.p. Nie można zgodzić się ze wskazaniami organu pierwszej instancji, który podaje, że wniosek z dnia 18 sierpnia 2009r. został uzupełniony poprzez dołączenie ustaleń ze spotkania na terenie muzeum w dniu 23 września 2009r. wszystkich zainteresowanych pod przewodnictwem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie ( protokół z dnia 25 września 2009r.). W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany z przepisami praw materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Tak z ogólnych zasad, jaki treści art. 52 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. W takich przypadkach postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, co powoduje szereg następstw. W szczególności, przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wówczas żądanie strony i podane przez nią okoliczności faktyczne. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, które należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma ( por. wyrok NSA z 11.06.1990r. I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47. Jak wskazano słusznie w wyroku NSA z 17.09.1992r. III SA 949/92 ( KPA z orzecznictwem NSA, SN i TK pod red. R. Hausera , W-wa 1995 , str. 154 ) : " O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony". Wyjaśnieniu żądania strony, które budzi wątpliwości oraz innych braków formalnych wniosku służy tryb z art. 64 k.p.a., co nie wyklucza dokonania powyższego w inny sposób przed ale jeszcze przed wydaniem decyzji. W sprawie niniejszej nie stosowano regulacji z art. 64 § 1- 2 k.p.a., a podmiot uprawniony do reprezentacji Muzeum Nadwiślańskiego Parku Etnograficznego w Wygiełzowie i Zamku Lipowiec nie uzupełnił koniecznych danych oraz załączników do wniosku również na dalszych etapach postępowania. Niezależnie od faktu, że sprecyzowanie żądania należy wyłącznie do podmiotu składającego wniosek należy dodatkowo zauważyć, że żadna z odnotowanych protokole z dnia 25 września 2009r. wypowiedzi J. M. - Dyrektora Muzeum Nadwiślańskiego Parku Etnograficznego w Wygiełzowie i Zamku Lipowiec nie zawiera informacji istotnych dla koniecznego uzupełnienia wniosku z dnia 18 sierpnia 2009r. Powyższe stwierdzenie organu pierwszej instancji pozostaje w jaskrawej sprzeczności z treścią samego protokołu, w którym dwukrotnie wspólnie uzgodniono, że należy przedłożyć dodatkowe dane dla potrzeb sporządzenie projektu decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującego modernizację zamku " Lipowiec" oraz utwardzenie drogi dojazdowej do zamku, jak również, że takie dane dostarczy muzeum. Materiał zgromadzony w aktach nie zawiera jednak pochodzących od wnioskodawcy dodatkowych danych charakteryzujących inwestycję. Skutkiem zaniechania przez organ pierwszej instancji wezwania inwestora do uzupełnienia braków wniosku jest między innymi dowolność w sporządzonym drugim projekcie decyzji, a potem również w samej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ta całkowita dowolność, nie poparta żądaniem wniosku dotyczy operowania pojęciami budowy, przebudowy, urządzenia pomieszczeń, jak również określenia pojemności bezodpływowego zbiornika na ścieki – 10m3, a także łącznej powierzchni sanitariatów, pomieszczeń gospodarczych, punktów sprzedaży pamiątek, słodyczy i napojów – do 160m, odkrzaczania roślinności. W tej sytuacji równie niespójne są postanowienia uzgadniające. Tytułem przykładu można chociażby wskazać, że w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 15 grudnia 2009 r. znak [...] mówi się o budowie punktów sprzedaży pamiątek, słodyczy i napojów – do 160 ( a nie ich przebudowie, czy urządzeniu), a w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 marca 2010 r. znak [...] wskazano w tych samych kwestiach ogólnikowo na modernizację zaplecza socjalno-gospodarczego związanego z obsługą turystów zwiedzających ruiny zamku " Lipowiec". Gdzie zlokalizowane jest zaplecze socjalno-gospodarcze wiadomo dopiero z pkt II. 1.1. rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji i załącznika graficznego, przy czym nadal nie wiadomo, czy tworzy je jeden, czy większa liczba obiektów budowlanych. Konsekwencją odstąpienia od żądania uzupełnienia braków formalnych wniosku jest także to, że nie jest wiadomym co inwestor rozumie pod pojęciem wykonanie nowej instalacji elektrycznej. Zważyć należy bowiem, że z załączonego potem do odwołania pisma inwestora do skarżącego z dnia [...] lutego 2010r. wynika, że wnioskodawca planuje wykonanie oświetlenia drogi dojazdowej do zamku. To stanowisko nie było ujawnione wprost we wniosku, stąd Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie wydając postanowienie uzgadniające z dnia 15 grudnia 2009r., znak [...] nie rozważał wprowadzenia odnośnie takiego oświetlenia warunku analogicznego jak w pkt 2 dotyczącym ograniczeń w oświetleniu wieży. Poza wyżej wskazanymi wadami budzi także zastrzeżenia brak w decyzji organu pierwszej instancji ustaleń oraz oceny prawnej odnoszącej się do kwalifikacji zamierzenia jako inwestycji celu publicznego. Jedynie fragment decyzji Wójta Gminy Babice z dnia 7 kwietnia 2010 r. znak [...], który po wymienieniu wniosku inwestora określa sprawę w jakiej została ona wydana wskazuje na lokalizację inwestycji celu publicznego związanego z utrzymaniem obiektów zabytkowych zaś pkt II. 3.3 podaje, że inwestycja dotyczy budowli zabytkowej i będzie prowadzona zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 lica 2003r. o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz.1568 z późn. zm. ). To zaś może naprowadzać na podstawę przewidzianą w art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednol. Dz. U. z 2004 r. Nr .261, poz. 2603 z późn. zm.), który za cel publiczny uznaje opiekę nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepisu tego jednak nie powołano, nie dokonano jego wykładni oraz nie odniesiono się do innych wymogów wynikających z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., w myśl którego inwestycją celu publicznego nie jest każda inwestycja stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz tylko działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym). W decyzji nie podano na jakiej podstawie ruiny zamku " Lipowiec" należy kwalifikować jako zabytek , jakiej podlega ochronie oraz , czy obejmuje ona tylko ten obiekt, czy także jego otoczenie, oraz w jakim zakresie. Konieczne dane nie wynikają też z materiału zgromadzonego w przedstawionych aktach administracyjnych, w tym także z załączonej do wniosku umowy o przekazanie nieruchomości w użytkowanie z dnia 19 sierpnia 2009 r. Próżno ich poszukiwać nawet w uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 marca 2010 r., znak [...], które zawiera ogólnikowe, jednozdaniowe uzasadnienie. Podobna dowolność cechuje decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 września 2010 r., znak [...], który jednakże w przeciwieństwie do organu pierwszej instancji wyklucza cel publiczny przewidziany w art. art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kwalifikuje natomiast inwestycję jako stanowiącą realizację celów określonych w art. 6 pkt 2 i 3 powyższej ustawy, do których zalicza się: budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Organ drugiej instancji nie wyjaśnia jednak czy i z jakich powodów budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki o pojemności do 10 m3, rurociągu doprowadzającego wodę pitną należy uznać za mające znaczenie lokalne (gminne) albo ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowym). Nadto, w powołanej podstawie celu publicznego nie mieści się modernizacja i przebudowa istniejącego zaplecza socjalno-gospodarczego ( urządzenie sanitariatów, pomieszczeń gospodarczych, toalet, punktów sprzedaży pamiątek, napojów, słodyczy), konserwacja i uzupełnienie ubytków zabytkowych elementów budowli ( mury, przypory, posadzki, nadproża), remont i udrożnienie odwodnień, odkrzaczenie roślinności, wymiana instalacji elektrycznej, budowa instalacji i oświetlenia wieży, budowa stropu i zadaszenia nad sypialnią biskupią. Wyżej wskazane uchybienia przepisom art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107§1 i 3 k.p.a. Za trafne należy także uznać zarzuty skargi. Stosownie do art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; przy czym warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Taka regulacja oznacza, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwe jedynie wtedy, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przedmiotowa regulacja pozostaje w ścisłym związku z przepisami ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jednol. Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm. – dalej w skrócie ogrlu). Badanie tych kwestii należy do organu wydającego decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie do organów uzgadniających. Stosownie do art. 1 ogrlu, ustawa ta reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: 1) określone jako lasy w przepisach o lasach; 2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; 3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. ( art. 2 ust. 2 ogrlu). Ochrona gruntów leśnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi, 3) przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; 4) poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie w myśl art. 4 pkt 6 ogrl, ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Artykuł 7 ust. 1 ogrlu stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne znaczenia ma regulacja z art. 7 ust. 2 pkt 2 ogrlu , w myśl której przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby. Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, a w szczególności z wypisu z ewidencji gruntów z dnia 2 czerwca 2009r. wynika, że działka nr "2" o pow. 0,1562 ha w rubryce dotyczących użytków gruntowych i klas gleboznawczych opisana została w całości jako lasy i grunty leśne oraz oznaczona symbolem "Ls". Zgodnie z tym dokumentem stanowi ona własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Chrzanów. Ze wszelkich dostępnych map oraz skróconego wypisu z ewidencji gruntów z dnia 2 czerwca 2009r. wydanego dla czterech innych działek, wynika także ta nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio ze stanowiącą własność Skarbu Państwa i pozostając w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Chrzanów działką nr "3". Wypis skrócony nie zawiera dokładnych danych dotyczących powierzchni oraz rodzaju użytków jakie stanowi ta działka, niemniej jednak całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że wielohektarowa działka nr "3" to las. Także ze stanowiącej załącznik do wniosku umowy o przekazanie nieruchomości w użytkowanie z dnia 19 sierpnia 2009 r. wynika, że powyższa działka stanowi drogę leśną i objęta jest planem urządzania lasu Nadleśnictwa Chrzanów, który ma pod nadzorem realizować użytkownik. Pomimo tego stanu rzeczy i wbrew regulacji wynikającej z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. organ pierwszej instancji zaniechał poczynienia konkretnych ustaleń w analizowanej kwestii. To zaniechanie budzi tym bardziej zastrzeżenia, że z kserokopii części graficznej i tekstowej obowiązującego poprzednio miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc 31 grudnia 2002r. , załączonej do przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, że działka nr "2" ( podobnie jak sąsiadująca z nią bezpośrednio działka nr "3" ) znajdowały się w terenie oznaczonym symbolem " A 15 ZL – Tereny Parków Leśnych " , w przeciwieństwie do działki nr "1" ( ruiny zamku), oznaczonej symbolem A 14 UK – Tereny Usług Kultury. Organowi pierwszej instancji znany był na podstawie własnych akt fakt powoływania się przez Muzeum - Nadwiślański Park Etnograficzny w Wygiełzowie i Zamek Lipowiec w zażaleniu na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach z dnia 8 grudnia 2009 r. znak [...] na istnienie wymaganej zgody co do przeznaczenia działki nr "2" na cele nieleśne. Pomimo powyższego przed wydaniem decyzji Wójt Gminy Babice nie poczynił starań o uzyskanie wskazywanej przez wnioskodawcę decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej Nr [...] oraz z dnia 22 marca 1985r. decyzji tego organu Nr [...] z dnia 30 marca 1989 r. Ponadto , nawet istnienie takiej zgody, jednakże bez dokonania w ewidencji gruntów na podstawie stosownych dokumentów zmiany przeznaczenia działki nr "2" na użytek inny niż grunt rolny lub leśny ( po wyłączeniu go z produkcji rolnej i leśnej ) nie zwalniało z dokonania uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika obowiązek uzgodnienia decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, które następuje w trybie art. 106 k.p.a. ( art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ). W przepisie nie chodzi o faktyczne korzystanie z gruntów, ale o ich wykorzystywanie zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. W sprawie nie zgromadzono jednak także dokumentów świadczącym o legalnym wyłączeniu działki nr "2" z produkcji leśnej. Uzgodnienie dokonane w granicach kompetencji ma charakter wiążący dla organu mającego wydać decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego na działce nr "2" dla utwardzenia drogi gruntowej będącej działką leśną bez ostatecznego postanowienia uzgadniającego narusza wymogi wynikające z art. art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Tych istotnych uchybień nie dostrzegł organ drugiej instancji, który nawet nie podjął działań zmierzających do ustalenia wyników postępowania wpadkowego związanego z zażaleniem wnioskodawcy na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...]. Nie jest zatem znany przebieg i wynik postanowienia zażaleniowego, przy czym jego ustalanie w postępowaniu sądowoadministracynym przy innych licznych wadach kontrolowanych decyzji jest bezprzedmiotowe. Na marginesie powyższych rozważań można jednak wskazać, że z niekwestionowanych załączników do skargi wynika, iż wypis z rejestru gruntów z dnia [...] października 2010r. ujawnia analogiczny jak uprzednio stan działki nr "2" oraz, że jeszcze przed wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2010 r., znak [...], skierowano do stron nowe postanowienie uzgadniające Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach z dnia [...] czerwca znak [...], którego warunków nie uwzględniono przy wydaniu obu kontrolowanych decyzji. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wskazane wyżej uchybienia stwarzają natomiast podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " a " i " c " p.p.s.a przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu w postępowaniu administracyjnym rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 oraz powołany uprzednio ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa. Wbrew temu na co wskazuje Muzeum - Nadwiślański Park Etnograficzny w Wygiełzowie i Zamek Lipowiec, przedstawione przez uczestnika przy odpowiedzi na skargę wraz z wnioskiem dowodowym dokumenty ( zdjęcia i nieopatrzona klauzulą ostateczności decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Krakowie z dnia 8 stycznia 2010r. [...] ) nie stanowią dowodu , że działka nr "2" w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych nie była działką leśną oraz, że skarżący z niej nie korzystał. Ta ostatnia okoliczność ( fakt korzystania ) nie ma zresztą znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie bez wpływu na negatywną ocenę kontrolowanych aktów administracyjnych pozostają wskazania uczestnika na pojęcie użytku gruntowego o nazwie " drogi" oraz wywody dotyczące dróg, które są oderwane zarówno od stanu faktycznego, jak i konkretnych przepisów prawa. W tym zakresie należy jednak zauważyć , że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By droga uzyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednol. Dz.U. z 2007 Nr 19, poz. 115 z póź. zm ) do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 3 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z korzystania na zasadach określonych w ustawie. Uczestnik nie twierdził w toku postępowania administracyjnego i w odpowiedzi na skargę, że działka nr "2" jest drogą publiczną ( krajową, wojewódzką, powiatową, gminną ). Zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych , drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Drogi te nie mają statusu dróg publicznych. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednol. Dz.U. z 2005r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.), lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. W myśl art. 6 pkt tej ustawy, drogi leśne to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Fakt, że dana działka stanowi drogę leśną oddaną w użytkowania na zasadach określonych w art. 40 ustawy o lasach nie pozbawia jej dotychczasowego charakteru oraz ochrony wynikającej z obowiązujących przepisów prawa zawartych w licznych ustawach. Świadczy o tym choćby treść znanej uczestnikowi umowy o przekazanie nieruchomości w użytkowanie z dnia 19 sierpnia 2009 r. Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę treść art. 145§1 pkt 1 lit. "a" i "c "p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień. Podstawę prawna orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty : zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania ( tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184 ). Przypisy kształtujące charakter prawny obu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu ternu na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że takie decyzje podlegają wykonaniu. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje te nie pełnią funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany . Decyzje te wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U.z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn zm. ) jest węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap może zamykać drogę do bezpośredniego kwestionowania dopuszczonej zmiany sposobu zagospodarowania terenu w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna. Decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą też służyć uruchomieniu postępowań prowadzących do pozbawienia osób trzecich prawa własności bez możliwości kwestionowania w nim faktów związanych z dopuszczoną zamianą zagospodarowania. O kosztach postępowania sądowo administracyjnego orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.