II SA/Kr 1322/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2019 r. sprzeciwu Firma A od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 10 maja 2019 r. Nr [...] Prezydent Miasta K. - orzekając ponownie po uchyleniu poprzednio zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia - po rozpatrzeniu wniosku inwestora Firma A w K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wielosegmentowego (maksymalnie 8 brył naziemnych) z garażem podziemnym oraz wewnętrznym ciągiem pieszo jezdnym na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] wraz ze zjazdem na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K." oraz umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego "Budowę zjazdu na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ew. [...] przy ul. [...] w K." oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz realizację infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ew. [...] przy ul. [...] w K.. Od wyżej opisanej decyzji wpłynęły trzy odwołania: K. G., firma B oraz A. H.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 października 2019 r., znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 59 ust. l, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) dalej też jako "u.p.z.p.", § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie" oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej jako "k.p.a.". Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zasadniczą przyczyną uchylenia kwestionowanej w odwołaniach decyzji jest nieprawidłowe ustalenie przez organ I instancji zakresu inwestycji. Zgodnie z dokonaną w dniu 6 marca 2019 r. przez inwestora korektą wniosku przedmiotowa inwestycja obejmuje realizację 1 budynku mieszkalnego wielorodzinnego, składającego się maksymalnie 8 brył naziemnych, połączonych wspólnym garażem podziemnym. W świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych taki sposób określenia zakresu inwestycji jest nieprawidłowy, pozostaje sprzeczny z przepisami ustawy Prawo budowlane. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma odmienny charakter od decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego - jest to decyzja, która określa urbanistyczno-architektoniczne ramy, w jakich dane przedsięwzięcie może być realizowane - to jednak jest ona jednym z etapów procesu inwestycyjnego. Na dalszym etapie tego procesu decyzja ta warunkować będzie konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym i przez pryzmat decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przepisów regulujących podstawy do jej wydania - także w aspekcie techniczno-budowlanym, właściwy organ oceniał będzie konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym w zakresie ich zgodności z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W tym znaczeniu decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może abstrahować od rozwiązań i regulacji zawartych w ustawie Prawo budowlane. Jednym ze wskazań, jakie z tych reguł wynika jest wypracowana przez orzecznictwo koncepcja, iż wadliwym jest wydanie pozwolenia na budowę dla obiektów budowlanych (budynków) tj. więcej niż jednego obiektu, które jako część wspólną mają jedynie garaż podziemny, w sytuacji kiedy pozwolenie dotyczy tylko jednego obiektu. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jeżeli zatem mamy do czynienia z wieloma obiektami, które są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadają fundamenty i dach, to fakt ich połączenia na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego obiektu. Są to odrębne obiekty budowlane jedynie funkcjonalnie ze sobą związane. W tym sensie nie może być traktowany, jako jeden budynek zespól obiektów (dwa lub więcej), niepołączonych ze sobą częściami naziemnymi w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, że jest to jeden obiekt w sensie architektonicznym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1064/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 49/18). Powyższe ma także taką konsekwencję, że określony w decyzji zakres inwestycji jest niespójny z dalszą częścią ustalanych warunków zabudowy. Organ wprawdzie ustala parametry zabudowy dla ośmiu "segmentów" planowanej zabudowy, ale w ocenie Kolegium, w świetle powołanego wyżej, a obecnie ugruntowanego orzecznictwa, nie można uznać, że są to segmenty, ale odrębne budynki w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. W oparciu o taką decyzję właściwy organ nie mógłby legalnie wydać decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem z uwagi na fakt, że planowane zamierzenie w rozumieniu ustawy Prawo budowlane to w istocie budowa ośmiu (maksymalnie) budynków (wg. ustaleń dokonanych w oparciu o korektę wniosku), pozwolenie na budowę musiałoby dotyczyć właśnie ośmiu budynków, tymczasem wiążąca decyzja o warunkach zabudowy ustala te warunki dla tylko jednego budynku. W tym stanie rzeczy kwestionowana decyzja nie może się ostać, jako niewykonalna na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W związku z powyższym organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, zobowiązany będzie wezwać inwestora o deklarację, czy jego wolą jest ponowne skorygowanie wniosku w ten sposób, aby uwzględnić powyższe zastrzeżenia. Tylko w razie dokonania takiej korekty możliwe będzie prowadzenie w stosunku do przedmiotowej inwestycji postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy toczy się bowiem na wniosek i wnioskiem organ jest związany w zakresie rodzaju przedsięwzięcia dla którego warunki zabudowy ustala. Aktualna treść wniosku, jako niespójna wewnętrznie, nie może być podstawą ustalania warunków zabudowy. W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniach. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka Firma A w K., zarzucając jej 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. 1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy brak było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, albowiem decyzja organu I instancji odpowiada prawu i winna podlegać utrzymaniu w mocy, 2) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania z uwagi na niewskazanie skutków naruszenia przepisów postępowania polegających na tym, iż w sprawie nie wyjaśniono wszystkich jej okoliczności, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 3) art. 11 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie zasadności przesłanek przyjętego rozstrzygnięcia oraz niewskazanie, w jaki sposób organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, 4) art. 110 k.p.a. poprzez naruszenie zasady związaniu organu wydaną decyzją i trwałości decyzji, 5) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwana dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (zwane dalej "Prawem budowlanym") poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w powołanych wyżej przepisach, podczas gdy spełnione zostały kumulatywnie wszystkie określone w nim przesłanki, w szczególności wbrew twierdzeniom organu, ustalono prawidłowo zakres przedmiotowej inwestycji; 2) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo, iż treść analizy urbanistyczno - architektonicznej wskazuje, że spełnione zostały wszelkie przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a także pomimo braku wykazania przez strony odwołujące się od decyzji organu I instancji, jakoby ich interesy mogły zostać naruszone w wyniku przeprowadzenia inwestycji; Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła 1. na podst. art. 151a § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości 2. na podst. art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zaskarżona sprzeciwem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest prawidłowa, a sprzeciw nie może zostać uwzględniony. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ocenie Sądu przesłanki zawarte w tym przepisie zostały zachowane. Rację ma Kolegium stwierdzając, że nie jest dopuszczalne ustalanie warunków zabudowy dla jednego tylko budynku, gdy w istocie chodzi o budowę większej ilości budynków połączonych garażem podziemnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestię tę omówiło dokładnie i wyczerpująco, powołując się na aktualne i jednolite orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Cytowany przez SKO pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 731/13 zyskał również aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2484/14 oddalił skargę kasacyjną. NSA wskazał przy tym: "W istocie mające powstać obiekty (segmenty B i C) stanowią dwa odrębne budynki, a ich połączenie z istniejącym budynkiem kondygnacją podziemną nie pozwala na zakwalifikowanie inwestycji, jako rozbudowy. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w kontekście zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego, parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają właśnie obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne. (...) Organ wydający pozwolenie na budowę nie może postępować wbrew wymogom wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy jak również dokonywać interpretacji niejasnych, nieprecyzyjnych zapisów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Jak wyżej wskazano, skoro w uzasadnieniu decyzji (...) SKO w K. jednoznacznie uznało, że przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy nie jest ustalenie warunków dla innych budynków, to brak jest podstaw, aby z nieprecyzyjnych zapisów zawartych w decyzji organu pierwszej instancji wywodzić, że warunki zabudowy zostały określone także dla innych budynków, które ujęte zostały w projekcie budowlanym. Realizacja tych budynków powinna wyraźnie, w sposób jednoznaczny, wynikać z decyzji ustalającej warunki zabudowy". Oprócz wyroków powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sprawach sygn. II SA/Kr 1064/17 i II SA/Kr 49/18 pogląd o konieczności przyjęcia odrębności budynków nawet w przypadku ich połączenia kondygnacją podziemną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził w wyrokach wydanych w sprawach sygn. II SA/Kr 25/16, II SA/Kr 1043/18 i II SA/Kr 1117/19. We wszystkich tych sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylał decyzje organów obu instancji ustalające warunki zabudowy dla "budynku" składającego się z "segmentów" połączonych garażem podziemnych. W uzasadnieniach wszystkich tych wyroków przedstawione zostało jednoznaczne stanowisko, że połączenie budynków kondygnacją podziemną, oznacza jedynie funkcjonalne ich powiązanie, a nie przesądza o rodzaju inwestycji. W związku z tym obiekty niepołączone nad powierzchnią ziemi, a połączone kondygnacją podziemną stanowią odrębne budynki. Wadliwość ta wymagała przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy od nowa, dla inwestycji, której nazwa zostanie określona prawidłowo, ponieważ ma to wpływ na ustalenie parametrów przyszłej zabudowy, a także dla kolejnych etapów procesu inwestycyjnego. Z tych względów należy zaskarżoną decyzję uznać za prawidłową i nienaruszającą art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo trzeba zauważyć, że w decyzji Prezydenta Miasta K. uchylonej przez Kolegium nie określono jednoznacznie nawet ilości planowanych "segmentów", czyli odrębnych budynków, która została określona, jako "maksymalnie 8 brył naziemnych". Przy tak nieprecyzyjnym określeniu nazwy inwestycji trudno w ogóle mówić o ustaleniu warunków zabudowy dla konkretnego przedsięwzięcia. Decyzja o warunkach zabudowy może pozostawiać inwestorowi pewien margines swobody przy sporządzaniu projektu budowlanego, jednakże swoboda ta nie może być posunięta aż tak daleko, by nie dało się na jej podstawie ustalić konkretnej ilości planowanych budynków – tym bardziej, że ich ilość wpływa np. na zakres koniecznego uzbrojenia terenu. Kolegium w zaskarżonej decyzji zwróciło również uwagę na ten aspekt sprawy wskazując, że informacje w zakresie zaopatrzenia planowanej inwestycji w media zostały wydane jeszcze dla poprzedniej koncepcji obejmującej budowę 4 segmentów (budynków). Trzeba się zgodzić z Kolegium, że dokumenty te powinny zostać przystosowane do aktualnej koncepcji. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł odnieść skutku. Natomiast pozostałe zarzuty w ogóle nie mogły być przedmiotem oceny Sądu, wobec ograniczenia kognicji wynikającego z art. 64e p.p.s.a. i art. 151a p.p.s.a. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.