II SA/Kr 1322/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. T. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane w przedmiocie zamiaru włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego -budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w Z. do gminnej ewidencji zabytków postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej A. T. kwotę 200 zł ( słownie dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. II SA/Kr 1322/25 UZASADNIENIE Burmistrz Miasta Zakopane doręczył A. T. zawiadomienie z 28 maja 2025 r., znak: MKZ.4123.13.2023, o sporządzeniu i zamiarze włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków (GEZ) karty adresowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Z. (działka nr [...]). A. T. wniosła o stwierdzenie bezskuteczności "czynności włączenia" i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3, art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "uozoz") przez nieudokumentowane i bezpodstawne uznanie nie-zabytku za zabytek; 2) § 17 pkt 8 i pkt 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56, dalej: "rozporządzenie") przez brak zawarcia informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku; 3) § 18 rozporządzenia przez przyjęcie, że sprawdzono, czy dane w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym; 4) § 18b ust. 4 rozporządzenia przez niepodanie daty planowanego włączenia. W uzasadnieniu skargi powołała się na – wydany po rozpoznaniu jej skargi kasacyjnej – wyrok NSA z 5 lutego 2025 r. (sygn. akt II OSK 404/24) stwierdzający bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Zakopane z 14 lutego 2011 r. nr 23/2011 w przedmiocie włączenia karty adresowej willi "B. do GEZ i podniosła, że karta adresowa jest niepodpisana, zawiera błędną nazwę (winno być: "B. ") i nie spełnia wymagań wzoru z załącznika nr 6 do rozporządzenia, a nade wszystko zdezaktualizowała się (brak uwzględnienia decyzji PINB z 23 grudnia 2021 r. o wyłączeniu z użytkowania; brak wpisania okoliczności usytuowania na obszarze wpisanym do rejestru zabytków jako "formy ochrony", brak daty wykonania zdjęcia budynku). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Z. wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej albo oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że do włączenia do GEZ jeszcze nie doszło i dlatego skarżąca nie została o nim zawiadomiona. Karta adresowa z 19 maja 2025 r. została zatwierdzona przez WUOZ w Nowym Targu i spełnia wymogi rozporządzenia, a podstawą zamiaru włączenia jest art. 22 ust. 5 pkt 1 uozoz (budynek objęty wykazem obiektów wchodzących w skład wpisanego do rejestru zabytków zespołu budowlanego – decyzja z 30 grudnia 2021 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa") i w konsekwencji uiszczony od niej wpis (k. 21 – 200 zł) podlega zwrotowi (art. 232 § 1 pkt 1 ppsa). Sądy administracyjne mogą kontrolować działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie (art. 184 Konstytucji RP). Nie jest zatem tak, że sądy administracyjne zajmują się wszystkimi sprawami, jeśli tylko pojawia się w nich organ administracji publicznej (tu: Burmistrz Miasta Zakopane). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 ppsa). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a ppsa). O zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem (§ 18b ust. 1 rozporządzenia). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo wyłączenia tej karty z gminnej ewidencji zabytków (§ 18b ust. 4 rozporządzenia). Z przytoczonych przepisów rozporządzenia wynika, że organ podejmuje dwie następujące po sobie czynności: najpierw czynność zawiadomienia o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, a następnie czynność zawiadomienia o włączeniu karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków. O ile ta druga jest zaskarżalna do sądu administracyjnego, bo dotyczy wynikających z przepisów prawa uprawnień i obowiązków właściciela nieruchomości włączanej do ewidencji (np. art. 39 Prawa budowlanego), o tyle ta pierwsza nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 ppsa, bo nie jest przejawem władczych działań administracji publicznej, stanowiąc zaledwie ich zapowiedź. Samo zawiadomienie o zamiarze włączenia nie kształtuje jeszcze sytuacji prawnej skarżącej i można je przyrównać do zawiadomienia o zakończeniu postępowania (art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) poprzedzającego wydanie decyzji administracyjnej. Jak to wskazano w uzasadnieniu projektu rozporządzenia (z 6 sierpnia 2019 r., nr 83 w wykazie prac legislacyjnych MKiDN): Proponowane zmiany zmierzają do poprawy standardu ochrony osób, którym przysługują określone prawa do zabytku włączanego do gminnej ewidencji zabytków [...]. Informowanie właścicieli lub posiadaczy zabytków o zamiarze włączenia i włączeniu tych zabytków do ewidencji [...] związane jest z realizacją zasady zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem [...]. Sygnalizowanie przez organ ewidencyjny zamiaru dokonania zmiany w ewidencji umożliwi właścicielowi przedstawienia swoich racji w odniesieniu do zamierzonej czynności organu, jeszcze przed jej dokonaniem. Skarżąca wywiodła "skargę na czynność włączenia [...]", o której to została rzekomo poinformowana "zawiadomieniem z dnia 28-05-2025r. [...] otrzymanym w dniu 05-06-2025r.", zarzucając jednocześnie "niepodanie daty planowanego terminem włączenia". Tymczasem z samego tego zawiadomienia (akt administracyjnych) i odpowiedzi na skargę wynika, że organ zawiadomił ją dopiero o zamiarze włączenia karty adresowej do ewidencji zabytków, tj. dokonał pierwszej z sekwencji dwóch czynności, z których tylko ta druga może być przedmiotem skargi. Z tych to względów Sąd skargę odrzucił, a uiszczony od niej wpis zwrócił.