II SA/Kr 1323/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Paweł Darmoń SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Nowa Huta w Krakowie na uchwałę nr XXV/185/2021 Rady Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie: uchwalenia "Programu Opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt domowych na terenie Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce na 2021 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy Kraków - Nowa Huta w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce z dnia 25 marca 2021 r. nr XXV/185/2021 w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce na 2021 rok". Zaskarżonej uchwale zarzucił I. istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 4 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak wskazania w punkcie 3 lit d załączonego do uchwały Programu lekarza weterynarii, któremu powierzono dokonywanie sterylizacji albo kastracji zwierząt przyjętych do schroniska z terenu Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce; II. istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak wskazania w punkcie 3 lit e załączonego do uchwały Programu lekarza weterynarii, któremu powierzono usypianie ślepych miotów; III. istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak precyzyjnego wskazania w punkcie 3 lit. g załączonego do uchwały Programu, gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; IV. istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 161, 125, 1091, 1556, 1608, 1635, 1726, 2020) poprzez brak precyzyjnego wskazania w punkcie 3 lit. h załączonego do uchwały Programu, lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; V. istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez powtórzenie w punkcie 1 załączonego do uchwały Programu treści przepisu art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt; VI. istotne naruszenie prawa, a to art, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej brakiem uregulowania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, podczas gdy z przytoczonego przepisu wynika obowiązek każdorazowego wskazania nie tylko wysokości tych środków, ale również sposobu ich wydatkowania. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w zakresie przepisów zawartych w punktach 1, 3 lit. d, e, g i h oraz 5 Programu załączonego do uchwały. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że w aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych kształtują się następujące poglądy: 1) skuteczna realizacja zadań wskazanych w art, 11a ustawy o ochronie zwierząt wymaga uregulowania w programie opieki nad zwierzętami wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie i niewypełnienie tego obowiązku, zdaniem judykatury, musi prowadzić do uznania nieważności uchwały; 2) upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi zarówno wysokości środków finansowych na potrzeby jego realizacji, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania. Zaznaczyć należy, że powołane wyżej wyroki sądów administracyjnych zostały publikowane po przyjęciu przez Radę Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce programu na rok 2021. Wobec czego organ nie posiadał wiedzy na temat bieżącej linii orzeczniczej. Na uwagę zasługuje również fakt, że Prokuratura Rejonowa Kraków Nowa Huta w ostatnich latach badała rok rocznie i analizowała przyjmowane przez Radę Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce uchwały w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt domowych na terenie Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce na dany rok nie stwierdzając dotychczas uchybień skutkujących nieważnością uchwały. W roku 2020 również Prokuratura Rejonowa Kraków Nowa Huta analizowała zapisy uchwały, które niejako zostały powielone w zaskarżonej uchwale na rok 2021. Pismem z dnia 30 czerwca 2020 roku sygn. akt PR Pa 110.2020 Prokurator Rejonowy poinformował, że w opinii Prokuratury uchwała spełnia wymagania wynikające z ustawy o ochronie zwierząt stwierdzając jednocześnie, że Gmina wyczerpała delegację ustawową, jak również nie przekroczyła swoich kompetencji. Prokurator Rejonowy poddał wówczas jedynie pod rozwagę umieszczenie w uchwale ściślej skonkretyzowanych podmiotów realizujących w imieniu Gminy zadania przewidziane w uchwale. Uchybienie to jednak nie prowadziło do wystąpienia ze skargą. W związku z tym, że Program przygotowany jest na okres jednego roku, zaś projekt uchwały dotyczących jego przyjęcia jest szeroko konsultowany, w roku bieżącym nie jest możliwa zmiana zaskarżonej uchwały. Niezależnie od powyższego jeśli zarzuty Prokuratora Rejonowego postawione w skardze skutkować będą w ocenie Sądu stwierdzeniem nieważności uchwały w części w opracowanym na rok przyszły dokumencie wyeliminowane zostaną wszystkie wskazane przez Prokuraturę Rejonową Kraków Nowa Huta nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ strony nie wykonały powyższego wezwania, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżony Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących. Działalność prawotwórcza gminy (stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących) stanowi jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jeden z aspektów jej samodzielności. Przyznana organom gminy samodzielność prawotwórcza nie oznacza dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638 z późn. zm.), dalej zwana u.o.z., zgodnie z którym rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zakres regulacji uchwalanego programu wynika z art. 11 i 11a ust. 2-3a ustawy o ochronie zwierząt. Jednocześnie szczegółowe wyliczenie w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementów programu nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy posłużenie się w tym przepisie zwrotem "w szczególności". Jak wynika z pkt. 4 załącznika do uchwały, środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zostały przewidziane w budżecie Gminy Igołomia – Wawrzeńczyce na 2021 r. w kwocie 30.000 zł, która to kwota miała służyć na realizację wszystkich zadań wynikających z Programu. Jednakże nie wskazano konkretnej kwoty, która miałaby zostać przeznaczona na konkretny cel. Pozostawiono zatem organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu uchwały nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków. Wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Jednocześnie rada gminy nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada nie określiła bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane. Tym samym treść pkt. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wyczerpuje określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych i sposoby ich rozdysponowania. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. II OSK 997/20: "W przywołanym przepisie ustawodawca użył zwrotu imperatywnego: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Na podstawie art. 11a ust. 5 u.o.z. lokalny prawodawca zobowiązany został, nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu." Już sama ta okoliczność tj. brak wyczerpania delegacji ustawowej, jest wystarczająca dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Dalej wskazać należy, że w pkt. 3 lit. g załącznika do zaskarżonej uchwały nie zostało wskazane gospodarstwo rolne zapewniające miejsca dla zwierząt gospodarskich. Wskazano tam jedynie, że będzie to gospodarstwo w Gnatowicach. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt. 7 u.o.z., w Programie koniecznej jest "wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich". Nie jest wystarczające zatem jedynie określenie miejsca położenia tego gospodarstwa (wskazanie miejscowości), ale konieczne jest sprecyzowanie jakie konkretnie gospodarstwo zadanie to będzie na zlecenie gminy realizowało. W tym zakresie upoważnienie ustawowe również nie został należycie wypełnione przez radę gminy. Kolejną niezgodną z prawem regulacją jest treść pkt. 3 lit. h załącznika do zaskarżonej uchwały, w następującym brzmieniu : "Gmina Igołomia - Wawrzeńczyce zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną dla zwierząt w przypadkach zdarzeń drogowych. Działania te będą prowadzone na podstawie stosownych umów zawartych z lekarzem weterynarii. Zgłoszenia będą przyjmowane: -w Urzędzie Gminy Igołomia - Wawrzeńczyce pok. Nr 6 w godzinach pracy urzędu, -w godzinach nocnych oraz w dniach wolnych od pracy zgłoszenia przyjmuje Komisariat Policji w Słomnikach" Sposób dokonywania zgłoszeń zdarzeń z udziałem zwierząt przytoczony powyżej, uregulowany został w sposób, który stanowi zupełną fikcję. Po pierwsze, jeżeli zwierzę uległo wypadkowi, to z reguły potrzebuje dość szybkiej pomocy weterynaryjnej. Iluzją jest oczekiwanie, że kierowca, który potrącił zwierzę uda się do urzędu gminy, (który uprzednio odszuka), do pokoju nr 6 i dokonana tam zgłoszenia. Co w tym czasie miałby zrobić z rannym zwierzęciem ? Po wtóre, niema żadnych podstaw prawnych do tego aby Rada Gminy mogła zadysponować, że poza czasem pracy urzędu zadania odbierania zgłoszeń powierza Policji (Komisariatowi Policji w Słomnikach). Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 z późn. zm.), policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach. Obowiązek ten jednak nie został określony w ustawie o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt. 8 u.o.z., program obejmuje w szczególności zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Tymczasem w przytoczonym zapisie nie wskazano kwestii podstawowej – który weterynarz będzie realizował na zlecenie gminy zadanie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, nie wskazano nawet gdzie mieści się gabinet weterynaryjny, w którym można szukać realnej pomocy dla rannego zwierzęcia. Podobnie rzecz się ma ze wskazaniem konkretnego weterynarza lub chociaż gabinetu weterynaryjnego (gdzie może pracować kilku lekarzy weterynarii), który będzie usypiał ślepe mioty. Nie jest natomiast uzasadniony zarzut, że w Programie rada gminy nie wskazała konkretnego lekarza, który w schronisku dla bezdomnych zwierząt będzie dokonywał sterylizacji i kastracji. Ustawa o ochronie zwierząt w art. 11a ust. 2 pkt. 4 przewiduje jedynie, że Program ma tego rodzaju zadanie przewidywać i zapewniać ("obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt"), nie nakazuje natomiast wskazywać konkretnego lekarza weterynarii, który będzie ten zabieg w schronisku wykonywał. Ustalenie w programie konkretnego gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Typowo wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeśli pominie się w nim wskazanie podmiotów realizujących szczegółowe zadania gminy. Z tych powodów brak takich obligatoryjnych elementów przesadza o istotnej wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a u.o.z. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a.