II SA/Kr 1324/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2017 r. sprzeciwu [...] Spółki z o.o. w K. od decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej sprzeciw oddala. Decyzją z dnia 13 kwietnia 2017 r., znak: [...], nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn.: Budowa i rozbudowa ul. Z. w K. (km 0+000,00 - 0+210,51 oraz km 0+229,44 - 0+454,10) wraz z budową i przebudową zjazdów, budową elementów bezpieczeństwa ruchu, rozbiórką istniejących nawierzchni, przebudową skrzyżowania z ulicą K. z ulicą S. i z ulicą P. , wraz z budową miejskiej sieci kanalizacji ogólnospławnej, przebudową miejskiej sieci wodociągowej, sieci elektrycznych, oświetlenia ulicznego i kanalizacji teletechnicznej [...]. Od decyzji tej odwołanie złożyła "A." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez wydanie decyzji bez ustalenia warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska. - art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie, - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w szczególności w zakresie oceny prawidłowości i kompletności przedłożonej przez inwestora dokumentacji. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda decyzją z dnia 4 sierpnia 2017 r., znak [...] - na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm.) oraz art. lig ust. l pkt l ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 poz. 2031 ze zm.) - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw od tej decyzji wniosła "A." Spółka z o.o. w K., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego: - art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji "w części jego uzasadnienia" oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że treść uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia, zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, musi zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, gdy zaś chodzi o uzasadnienie prawne - obligatoryjne jest wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia z podaniem przepisów prawa. W omawianej sytuacji postanowienie organu nie zawiera niektórych z wymienionych powyżej elementów składających się na prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, pozwalające na ustalenie motywów, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W szczególności, Wojewoda nie pochylił się wyczerpująco nad materiałem uzupełnionym przez pełnomocnika inwestora na podstawie wezwania Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 19 czerwca 2017 roku, znak: [...], a tym samym nie wskazał dowodów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na potwierdzenie swojego stanowiska strona skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych. Zaskarżona część uzasadnienia została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § l k.p.a.), a jego uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym naruszono także zasady ogólne, którymi organ powinien kierować się w postępowaniu administracyjnym zawarte w art. 6, 7, 8, 11 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a więc zasadę praworządności, nakazującą działanie na podstawie prawa, zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, wyjaśnienie stronie postępowania przesłanek, którymi się kierował, czy też zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W piśmie procesowym z dnia 10 października 2017 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę" Wojewoda wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w dniu 4 sierpnia 2017 r. - a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zastosowanie do tej sprawy znajdą przepisy w brzmieniu nadanym omawianą nowelizacją. Decyzja Wojewody z dnia z dnia 4 sierpnia 2017 r., znak [...] winna zostać zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie skargą, którą można wnieść w terminie 30 dni od doręczenia decyzji, lecz sprzeciwem od decyzji - jak już wcześniej wskazano w terminie 14 dni od jej doręczenia stronie. Przedmiotową decyzję doręczono stronie skarżącej 22 sierpnia 2017 r., a zaskarżono ją do WSA w Krakowie 7 września 2017 r. (koperta k. 9 akt sądowych) - a więc po upływie czternastodniowego terminu wynikającego z art. 64c § 1 p.p.s.a. Jednakże trzeba zauważyć, że w zaskarżonej decyzji błędnie pouczono skarżącego o tym, że środkiem zaskarżenia właściwym w sprawie jest skarga do WSA, wnoszona w terminie 30 dni. Podobna sytuacja była przedmiotem analizy w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r., sygn. II OZ 1206/17 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), gdzie stwierdzono: "W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie pouczył o możliwości wniesienia skargi i 30 dniowym terminie do jej wniesienia. Powyższa okoliczność powinna być wzięta pod uwagę przez Sąd I instancji. Stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że konsekwencje obowiązywania art. 112 k.p.a. powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania, które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2017r. str. 621). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego. Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Zauważyć należy, że wprawdzie w art. 112 k.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Reasumując skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu". Podzielając powyższy pogląd należało w niniejszej sprawie przyjąć, że z uwagi na błędne pouczenie skarżącego, na podstawie art. 112 k.p.a. wniesiony środek zaskarżenia, pomimo, iż został złożony z przekroczeniem ustawowego terminu, podlega rozpoznaniu bez konieczności przywracania terminu Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu: "§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. § 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. § 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie." Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy". Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Przepis ten został w niniejszej sprawie zastosowany prawidłowo przez Wojewodę. Na uwagę zasługuje fakt, że w zaskarżonej decyzji na jej stronach 6 - 18 szczegółowo wyliczono wady kolejno: wniosku, projektu budowlanego i samej decyzji Prezydenta Miasta K., a także poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego. Dosłowne powtarzanie wyliczonych w zaskarżonej decyzji uchybień jest bezcelowe, można jedynie wskazać, że Wojewoda stwierdził naruszenie następujących przepisów: < ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 11b ust. 1, art. 11d ust. 1 pkt 3b, art. 11d ust. 1 pkt 8, art. 11d ust. 1 pkt 1, art. 11d ust. 1 pkt 3, art. 11d ust. 1 pkt 2, art. 16 ust. 2) < ustawy Prawo budowlane (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. "d" i "e", art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. "b" oraz art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 34 ust. 2 i ust. 3 pkt 4) < rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (§ 3 ust. 1 pkt 2 i 1, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 8 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3, pkt 5 i 6, pkt 7, pkt 8, § 8 ust. 3 pkt 2 i pkt 4, § 10) < § 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych poprzez brak opinii geotechnicznej < rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (§ 5 w zw. z § 4) < rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 7 ust. 1 i § 79). Samo jednak naruszenie przepisów prawa materialnego nie uzasadnia wydania decyzji kasatoryjnej. Wojewoda w zaskarżonej decyzji wyliczył także stwierdzone w postępowaniu i w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: art. 63 § 2, art. 64 § 2, art. 61 § 4, art. 10 § 1, art. 9, art. 104, art. 107 § 1 i § 3, a także liczne przepisy proceduralne zawarte w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, między innymi w zakresie błędnego pouczenia o zaskarżeniu decyzji oraz o odszkodowaniu. Znaczna ilość stwierdzonych naruszeń oraz ich doniosłość uzasadniały uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem szczegółowych uwag Wojewody. Natomiast w sprzeciwie podniesiono jedynie ogólnikowo zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie zasad ogólnych wynikających z art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. Skarżący nie wskazał jednak na czym konkretnie naruszenia tych przepisów miałyby polegać. Podniósł jedynie, że Wojewoda nie pochylił się wyczerpująco nad materiałem uzupełnionym przez pełnomocnika inwestora na podstawie wezwania Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 19 czerwca 2017 roku, znak: [...], a tym samym nie wskazał dowodów które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej". Zarzut ten nie może zostać uwzględniony, bowiem zarówno wezwanie inwestora, jak i wyjaśnienia dostarczone w wykonaniu wezwania zostały szczegółowo omówione na str. 3 zaskarżonej decyzji. Należy w tym miejscu zauważyć, że wnosząc odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. skarżąca spółka domagała się między innymi uchylenia tej decyzji przez Wojewodę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda uwzględnił ten wniosek, a w uzasadnieniu decyzji wskazał między innymi: "W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 107 § 3 ww. ustawy organ odwoławczy stwierdził, że jest on zasadny z powodu zaniechania przez organ I instancji wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W trakcie prowadzonego postępowania, pomimo że strony złożyły uwagi i zastrzeżenia, organ nie podjął niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego, co zostało szczegółowo opisane w niniejszej decyzji". Mimo rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z jej żądaniem, spółka "A." zaskarżyła decyzję Wojewody do WSA w Krakowie. Zarzuty podniesione w sprzeciwie okazały się bezzasadne, a dokonana z urzędu kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wskazanym w art. 64e p.p.s.a. nie wykazała naruszeń prawa. Zaskarżona decyzja została wydana na skutek prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wyszczególnione w niej braki decyzji, wniosku i wadliwości przeprowadzonego postępowania niewątpliwie wskazują, że przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 13 kwietnia 2017 r. doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższych względów sprzeciw, jako bezzasadny podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.