II SA/Kr 1325/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Elżbieta Kmiecik (del.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia ...........1993 r. zatwierdził na wniosek Urzędu Miejskiego w B., na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr ...... o powierzchni ..... ha położonej w B. na działki o numeracji ciągłej od ..... do ......, w tym działki o numerach .... o powierzchni ........ m2, nr ...... o powierzchni ...... m2 i nr ...... o powierzchni ...... m2. Pismem z dnia........2005 r. Z.Z. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zarzucając jej nieważność w części dotyczącej zatwierdzenia podziału działek o numerach nr nr ...........jako stanowiących własność jej ojca F.K. , które nie mogły być przedmiotem podziału. Wnioskodawczyni podniosła, że zgodnie z pomiarami gruntu przeprowadzonymi w latach 1961/1962 jej ojciec był właścicielem działek o numerach ....... o powierzchni ....... m2 i ......... o powierzchni ....... m2, łącznie ..... m2. W 1978 r. wywłaszczono część nieruchomości o pow. ...... m2, pozostawiając ..... m2 i zwrotu tej części nieruchomości domaga się wnioskodawczyni. Wywłaszczony grunt o powierzchni ..... m2 został podzielony na działki o numerach ....... o powierzchni ...... m2, ....... o powierzchni ....... m2, ......... o powierzchni ...... m2 i ........ o powierzchni ...... m2. Działka nr ........ została podzielona na działki nr ....... o powierzchni ....... m2 i ....... o powierzchni ...... m2. Grunt, który podlegał bezprawnemu podziałowi stanowi działki o numerach nr nr ......... bezprawnie wpisany do księgi wieczystej jako własność Gminy B., a od 2000 r. jako własność J.G. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [.....] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Uzasadniając podjętą decyzję organ administracji wskazał, że w 1940 r. parcela gruntowa oznaczona jako ..... została podzielone na ............., a parcela gruntowa ........ na parcele o numerach nr nr .............. W 1978 r. parcele ...... o powierzchni ...... m2 i ......... o powierzchni ......... m2 zostały wywłaszczone. Obie te parcele zniosły się do parceli numer ........ o powierzchni ....... m2. Następnie parcela nr ...... została podzielona na parcele nr ....... o powierzchni ...... m2, .....o powierzchni .......m2, ........... o powierzchni ....... m2 i ........ o powierzchni ....... m2. Parcela gruntowa nr ....... na podstawie operatu z.........1978 r. nr .....została podzielona na parcele nr .... o pow. ..... m2 i ......... Parcela nr ...... została wywłaszczona w 1978 r. za odszkodowaniem. Parcele nr nr ........zmieniły oznaczenie i weszły w skład działki nr ....., która w 1990 r. została podzielona na działki nr nr ........W 1992 r. działka nr .... zmieniła oznaczenie na ... i powierzchnię na ..... m2. Decyzją z ..........1993 r. działki nr nr ..........zniosły się do działki nr ......, z której wydzielono działki od numeru ....... do ......... Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że przedmiotowa nieruchomość objęta decyzją zatwierdzającą podział była własnością Gminy B. stosownie do decyzji komunalizacyjnej Wojewody T. z...........1991 r. Wskazano, że faktycznie podziały z lat 70-tych ubiegłego wieku spowodowały pominięcie powierzchni 391 m2, ale nie uprawnia to do wskazania, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z .......1993 r. jest nieważna z powodu rażącego naruszenia prawa. Również sądy powszechne prowadzące postępowania w sprawie zasiedzenia i skargi wnioskodawczyni o wznowienie tych postępowań ustaliły, że z działki nr ...... zostały wyodrębnione działki o numerach od ...... do ......... Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dacie podjęcia decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego była ona zgodna z planem miejscowym, ponieważ plan ten przewidywał na tym terenie budownictwo jednorodzinne i tą zgodność wyrażono w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło również, że w tej sprawie nie występują inne przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z .......1993 r. Na tę decyzję w ustawowym terminie 14 dni wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosła Z.Z. podnosząc identyczną argumentację jak zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie odwołującej w 1993 r. podziałem objęto nie tylko działkę nr......., ale i grunt leżący poza tą działką (na południe od tej działki) i był to grunt należący do jej ojca, z którego wydzielono bezprawnie działki nr nr ............ Działki te nigdy nie zostały wywłaszczone. Podniesiono, że sądy powszechne bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy odmówiły uchylenia orzeczeń w sprawie zasiedzenia ww. działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z ........2006 r. utrzymało swoją decyzję z .......2006 r. W uzasadnieniu podtrzymano ustalenia faktyczne przyjęte w decyzji z.........2006 r. Wskazano, że wszystkie wydane decyzje odnoszące się do tej sprawy, w tym decyzja komunalizacyjna nadal pozostają w obrocie prawnym. Decyzją z dnia........1993 r. dokonano podziału tylko działki nr ......, która wcześniej została wywłaszczona. Tą decyzją nie dzielono gruntu nie wywłaszczonego. Ponadto działki nr nr ............stanowią własność L.G. i M.G. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może orzekać w zakresie prawa własności. Decyzję tę doręczono Z.Z. ........10.2006 r. i dnia .....11.2006 r. wniosła ona na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z .........1993 r. w części dotyczącej podziału działki nr .......na działki nr nr ......... Skarżąca po raz kolejny przedstawiła historię podziału działek jej ojca wskazując, że niewywłaszczona część działki o powierzchni ..... m2 znajduje się od strony działek M.H. (nr nr ..........). Tym samym Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z.........1993 r. dokonał podziału części gruntu będącego własnością osoby prywatnej i w tym zakresie decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podnosząc, że właściwość rzeczowa Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika z przeniesienia na ten organ kompetencji do rozpoznawania przedmiotowych spraw po 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca Z.Z. w dniu .........2006 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [.....] doręczonej skarżącej ...... października 2006 r. Skarga na tę decyzję została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w T. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa .............. Sąd administracyjny ocenia prawidłowość wydanych decyzji w toku postępowania administracyjnego i nie może zastąpić ten organ (administracyjny) w załatwianiu danej sprawy administracyjnej. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z.......1993 r., ale nie może w tej sprawie objąć swoją kognicją badanie zgodności z prawem tejże decyzji Kierownika Urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. naruszyło przepisy regulujące procedurę administracyjną. Kolegium to nie wyjaśniło wszystkich w sprawie istotny okoliczności, mimo że podejmowało czynności zmierzające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Podstawą do ustaleń w postępowaniu administracyjnym jest zgromadzony materiał dowodowy. Organ administracyjny prowadzi bowiem postępowanie dowodowe i ma obowiązek tak zgromadzić materiał dowodowy, aby i inni uczestnicy tego postępowania mogli się z nim zapoznać. W aktach sprawy znajduje się decyzja nr nr .......o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w gminie katastralnej J., a składającej się z działki nr ...... o powierzchni ...... m2. W żadnym jednak zakresie nie wykazano, jak przebiegały granicy wówczas wywłaszczonej działki. Nie można też twierdzić, że wywłaszczeniu podlegała działka nr ........, ta bowiem powstała w wyniku licznych przekształceń innych działek. Organ administracji ustala, że na podstawie operatu z.........1978 r. nr ........ parcela gruntowa nr ...... została podzielona na parcele nr ....... o pow..... m2 i ......, ale mimo dokładnego podania numeru operatu z ......1978 r. nie ma w aktach ani samego operatu, ani np. mapy wchodzącej w skład tego operatu. Nie wiadomo więc jak zostały ukształtowane granice samej działki (parceli gruntowej) nr ....... Na tą okoliczność zwraca uwagę również organ administracyjny podnosząc, że istotnie powierzchni ....... m2 nie ujęto w dokumentach dotyczących podziału, ale ponieważ parcele o numerach ........... w sumie miały powierzchnię ....... m2, to późniejsze zmiany ich powierzchni nie mają istotnego znaczenia. Z tym nie można się zgodzić, bo właśnie nieprawidłowość podziału w tym zakresie kwestionuje skarżąca i w tej sprawie ma to istotne znaczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosi również, że działka nr .......(i szereg innych) została włączona do nowo utworzonej działki nr ......, ale i na tą okoliczność nie dysponuje żadną mapą. Istotnie, w aktach sprawy jest informacja zawierająca wypis z wykazu synchronizacyjnego (akta administracyjne, karta nr .... załącznik nr .....) z którego wynika, że działka nr ...... powstała z działek (możliwe, że z połączenia) o numerach parcel nr nr ........... Ten wykaz zmian nie znalazł żadnego potwierdzenia w dokumentacji kartograficznej, a jest to już w tym zakresie na tyle istotne, że sama skarżąca dołączyła w toku postępowania sądowego mapę (kopię mapy), z której wynika, że działka nr ........ powstała nie z ww. działek, ale z działki o numerze ....... Działka o numerze ......... została następnie podzielona między dniem ..........1990 r. a dniem .......1990 r. na działki nr nr .......... i ta ostatnia działka miała powierzchnię ....... m2. Następnie decyzją komunalizacyjną z .........1991 r. stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Gminę B. działki nr .......o powierzchni (jak należy się domyślać) ...... m2. Również do tej decyzji "komunalizacyjnej" nie ma dołączonego w aktach spisu inwentaryzacyjnego. Następnie .........12.1993 r., na dzień przed wydaniem decyzji z ...........1993 r., której prawidłowość kwestionuje skarżąca wnosząc skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiającą stwierdzenie nieważności tej właśnie decyzji z...........1993 r., zmieniono numer działki nr ...... na numer ...... i powiększono jej powierzchnię o ..... m2 Jak uzasadniał to wówczas organ administracji powiększenie powierzchni tej działki nastąpiło w związku z błędami zaistniałymi w ewidencji gruntów, tym samym można mieć wątpliwość, czy oznaczenie granic działek było prawidłowe. Z załącznika graficznego zawierającego oznaczenie działek objętych podziałem decyzją z........1993 r. wynika, że projekt zmian działek został przygotowany już..........1993 r. i obejmował on połączenie działek o numerach nr nr ............i utworzenie nowej działki nr ....... Co istotne, bo pozostaje w bezpośrednim związku z twierdzeniami skarżącej, na mapie zawierającej wykaz zmian gruntowych z..........1993 r. jako właściciele (lub władający, ale nie można tego ustalić z tej mapy), działek objętych podziałek widnieje Gmina B. , M.Z. , S.H. i G.J. . Natomiast jako właściciele nowo powstałych działek wskazano G.B. , L.Ł. , S.Ł. , J.M. , S.M. , a jako właściciela działki nr ..... – J.G. , nr ...... – M.G. i nr ....... – L.G. Wniosek zaś dotyczący podziału działki nr ..... na szereg działek (w tym o numerach nr nr ........) złożyła sama Gmina B. tak, jakby cały obszar działki nr ....... był jej własnością. Przeczą temu adnotacje zawarte na wykazach map geodezyjnych stwierdzające, że działki nr .........zostały wyodrębnione z działki nr ....... powstałej z działki nr ......, a ta ostatnia była własnością Gminy B. Ma to o tyle istotne znaczenie, że sama skarżąca podnosi, iż właśnie działki nr ..........nigdy nie były własnością Skarbu Państwa lub Gminy B. i tym samym sama Gmina nie mogła skutecznie wnosić o dokonanie podziału części działek, do której nie posiadała praw. Skarżąca kwestionuje jedynie prawidłowość podziału działki nr ...... na działki nr nr ..........Nie ma racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze twierdząc, że działka nr ...... została skomunalizowana, z akt bowiem wynika, że tylko działka nr ....... została skomunalizowana. Podstawową przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji było nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. W istocie w uzasadnieniach swoich decyzji organ administracyjny oparł się w przeważającym zakresie na ustaleniach poczynionych przez sąd powszechny (Sąd Rejonowy w B.) w postępowaniach dotyczących wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia zasiedzenia działek o numerach nr nr ........Na potrzeby postępowania sądowego Sąd cywilny gromadził materiał dowodowy w swoim zakresie, koniecznym do prawidłowego orzekania i z takiego uzasadnienia, jakie zawiera zaskarżona decyzja nie wynika, aby przedmiotem oceny Sądu była prawidłowość wydania decyzji z.........1993 r. Sąd ten stwierdził jedynie fakt jej wydania. W tej zaś sprawie, prowadzonej przez organ administracji jej przedmiotem była ocena prawidłowości wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nr .......na wniosek Gminy B. i w tym zakresie powinien organ administracji zebrać materiał dowodowy. Nie było żadnych przeszkód, a wręcz powinno być wskazane, aby taki materiał dowodowy można było poszukiwać w aktach zakończonych spraw sądowych obejmujących czy to wznowienie postępowania w zakresie stwierdzenia zasiedzenia przedmiotowych działek (........), czy też samego ich zasiedzenia. Nie wiedząc jakim materiałem dowodowym dysponował Sąd cywilny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za wyjaśnione na potrzeby tej sprawy istotne okoliczności. W szczególności wyjaśnienia wymaga ustalenie, kto był właścicielem działek objętych podziałem i to zarówno działki nr ...... jak i działki nr ......., ta bowiem ostatnia została przekształcona w działkę nr .........na dzień przed wydaniem decyzji z .........1993 r. wraz z powiększeniem tej działki o ....... m2. Następnie należy podjąć czynności umożliwiające odszukanie operatu nr .........z..........1978 r., z którego wprost powinno wynikać gdzie znajdowała się wywłaszczona działka i jakie były jej granice. Wyjaśnienia wymaga również ustalenie z jakich działek powstała działka nr .........i kto był właścicielem (współwłaścicielem) tak powstałej działki. Wyjaśnienia wymaga również ustalenie, czy Gmina B. dysponowała prawem do działki nr ...., skoro dołączony wykaz zmian zawiera nie tylko ta Gminę jako właściciela lub władającego. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli na ustalenie, czy skarżąca nie ma racji twierdząc, że teren określony w decyzji z........1993 r. jako działki o numerach ........nie mógł być przedmiotem skutecznego podziału, ponieważ Gmina B. (wnioskodawca podziału) nie była właścicielem tego terenu, a to dlatego, że nie został on nigdy wywłaszczony. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że gdyby istotnie dokonano podziału terenu, do którego wnioskodawca nie miał prawa, to wówczas tak wydana decyzja podziałowa byłaby obarczona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności przynajmniej w zakresie, w jakim orzekała o podziale bez wniosku uprawnionego podmiotu. Należy jeszcze raz wyraźnie wskazać, że Sąd w tej sprawie nie rozstrzyga o tym, czy istotnie podział dokonany decyzją z ......1993 r. w zakresie działek o numerach nr nr ..............był prawidłowy, czy też nie. Sąd w tej sprawie wskazuje tylko, że prawidłowe wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym wymaga zgromadzenia dodatkowych materiałów dowodowych i uwzględnienia tych okoliczności, na które Sąd zwraca uwagę. Organ administracji kończąc postępowanie winien opierać swoje stanowisko na zebranym przez ten organ materiale dowodowym i sam ten materiał ocenić. Nie ustalając w należyty sposób stanu faktycznego sprawy naruszono przepisy postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku każdego postępowania administracyjnego organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwala na jej załatwienie zgodnie z obowiązującym prawem. Ograniczenie postępowania wyjaśniającego stanowi w tej sprawie naruszenie również art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a., które – jak już wyżej wskazano - mogło mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej, czyli na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Organ administracyjny dokonuje oceny w przedmiotowej sprawie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 k.p.a., przy czym artykuł ten stosuje się również w postępowaniu w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ I-instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien jeszcze raz przeprowadzić postępowanie administracyjne, uzupełniając je w kierunku określonym w tym wyroku. Po zgromadzaniu całego materiału dowodowego należy wydać decyzję opartą o tak zgromadzony materiał. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.