II SA/Kr 1325/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski NSA Jan Zimmermann Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi L.P. i J.P. na decyzję Wojewody z dnia 25 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany po wznowieniu postępowania; skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] nr [...] Starosta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił stacji paliw "[...]" A.M. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi gminnej położonej na działce nr 1, 2, 3 w miejscowości T. przy ul. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 30 października 2007 r. Dnia 3 lipca 2008 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego w C. wniosek L.P. o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę zjazdu do myjni tirów przy ul. [...] w T. Wnioskodawczyni podniosła, iż pomimo, że jest właścicielką działki najbardziej narażonej na uciążliwości związane z lokalizacją przedmiotowego zjazdu, została pominięta w procedurze wydawania pozwolenia na budowę zjazdu. Z tego względu wniosła o uchylenie tej decyzji i ponowne przeprowadzenie całej procedury administracyjnej. Postanowieniem Starosty C. z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] zostało wznowione postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wyżej wymienioną decyzją Starosty C. o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] Starosta C. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zmianami). W uzasadnieniu wskazano, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego są inwestor oraz właściciele, użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu, czyli terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych. Obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działek inwestora o nr 1, 2 i 3 w miejscowości T. , a zatem L.P. słusznie nie została uznana za stronę tego postępowania. Ponadto stwierdzono, że w świetle powołanego przepisu nie wystarczy przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Brak podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkuje odmową uchylenia tej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez L.P. Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w decyzji organu I instancji nie zbadano zachowania przez stronę terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto zaskarżona decyzja nie zawiera pełnego, właściwego uzasadnienia prawnego i faktycznego, o jakim mowa w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie wyjaśnił bowiem jakimi przesłankami merytorycznymi kierował się w ocenie zebranych dowodów, jakie są argumenty wnioskodawców i dlaczego uznał je za niesłuszne. Organ II instancji zobowiązał Starostę C. do uwzględnienia wymienionych okoliczności, w tym do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz zbadania i wyjaśnienia wszystkich zarzutów mogących mieć wpływ na sposób i rozstrzygnięcie sprawy, zapewniając stronom czynny udział w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] , wydaną po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, Starosta na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] Starost po przeanalizowaniu dokumentacji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi gminnej wskazał, że L.P. nie uchybiła terminowi do wniesienia podania, gdyż z treści wniosku wynika, że wnioskodawczyni o pozwoleniu na budowę zjazdu dowiedziała się "w ostatnich dniach". Starosta na podstawie projektu zagospodarowania terenu ustalił, ze działka wnioskującej znajduje się po drugiej stronie istniejącej drogi wewnętrznej oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy T. symbolem [...] jako droga (ulica) dojazdowa. W projekcie budowlanym opracowanym przez mgr inż. arch. B.S. zobrazowano obszar oddziaływania opisanej powyżej inwestycji, który nie obejmuje działki 4. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ I instancji ponownie stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego L.P. nie posiadała legitymacji do występowania w charakterze strony w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu, a zatem zgodnie z art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należało odmówić uchylenia tej decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła L.P. zarzucając, że usytuowanie zjazdu w drastyczny sposób wpłynie na obniżenie poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego przy ul. [...]. Ponadto wskazała, że istnieje nadal możliwość zaprojektowania zjazdu od strony drogi krajowej (ul. [...]), której parametry są dostosowane do przejazdu samochodów ciężarowych o większych gabarytach oraz że jako właścicielka działki najbardziej narażonej na uciążliwości spowodowane lokalizacją zjazdu do myjni tirów na wprost jej domu, powinna być stroną postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu. Decyzją Wojewody z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, że w po przeprowadzeniu wznowionego postępowania okazało się, że wniosek o wznowienie nie pochodzi od strony, a zatem nie potwierdziła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego też organ I instancji słusznie rozstrzygnął, w trybie 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji. Dla ustalenia legitymacji L.P. do występowania w charakterze strony w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu Wojewoda powołał się na art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Projekt zjazdu został uzgodniony pozytywnie przez zarządcę drogi – Burmistrza T. ostatecznym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...]. Wojewoda wskazał, że nie jest organem właściwym do wzruszenia tego postanowienia, organem tym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Ponadto Wojewoda wskazał, że wnioskodawczynie przymiot strony wywodzą z tego, że ich działka pozostaje w zasięgu szkodliwego oddziaływania inwestycji, a więc na podstawie wchodzącej w zakres zagadnień ochrony środowiska. Organ administracji nie podzielił jednak tego argumentu. W badanej sprawie sporną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydano w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko; a z decyzji tej nie wynika, aby inwestycja miała szkodliwy wpływ na działkę wnioskodawców. Organ wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej wydającego pozwolenie na budowę. Wojewoda nie jest właściwy do zmiany takiej decyzji, a organem takim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Organ odwoławczy podkreślił, że dopóki funkcjonują w obiegu prawnym powołane postanowienie Burmistrza T. z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz wskazana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2007 r. nie ma podstaw do uznania wnioskodawców za strony postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego obniżenia poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz możliwości zaprojektowania zjazdu od strony drogi krajowej Wojewoda stwierdził, że zarzuty te wykraczają poza przepisy ustawy Prawo budowlane i nie podlegają badaniu. Powyższą decyzję Wojewody zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L.P. i J.P. . Skarżące podniosły, że lokalizacja zjazdu do myjni tirów w drastyczny sposób wpłynie na pogorszenie warunków mieszkaniowych i obniżenie wartości rekreacyjnej działki. Zjazd został zaprojektowany dokładnie na wprost budynku mieszkalnego skarżących oraz w bliskim sąsiedztwie bramy. Wojewoda w odpowiedzi na skargę w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez badanie legalności, czyli zgodności z prawem wydawanych aktów w tym decyzji i postanowień. Analiza akt prowadzonego postępowania oraz zarzutów podniesionych w skardze doprowadziły Sąd do przekonania, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania uzasadniających jej uchylenie. Skarżące złożyły wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Jako podstawa wznowienia został przez skarżące wskazany art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem okoliczność, że mimo, iż przysługuje im przymiot strony postępowania administracyjnego, nie brały w tym postępowaniu udziału bez swojej winy. Aby ocenić zasadność wskazanej podstawy wznowienia postępowania, organ podejmujący decyzję w sprawie był zatem zobowiązany ustalić, czy istotnie skarżące były stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Co do zasady to, kto jest stroną postępowania administracyjnego określa art. 28 k.p.a., który stanowi, że: "Stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." W niniejszej sprawie postępowanie było jednak prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Ustawa ta przewiduje samodzielną regulację statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar taki – zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wskazana regulacja Prawa budowlanego zawęża zatem znaczenie pojęcia strony w stosunku do definicji przyjętej w Kodeksie postępowania administracyjnego i stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. ( na takim stanowisku stanął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 25 stycznia 2008 r. II OSK 296/2007, LexPolonica nr 1961982 oraz w wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r. II OSK 654/2006, LexPolonica nr 1811992). W postępowaniu administracyjnym ustalono, że działka nr 4 , należąca do skarżących przylega do ul. [...], z której zaprojektowano zjazd do inwestycji. Znajduje się ona jednak po drugiej stronie drogi gminnej o szerokości 7,13 m. Teren, na którym znajduje się ta droga został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony jako teren tras komunikacyjnych ( [...]). W niniejszej sprawie decyzja o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrza Miasta T. z [...] lipca 2007 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, z której to decyzji nie wynika, aby inwestycja miała szkodliwy wpływ na nieruchomość skarżących. W sprawie została również wydana decyzja Burmistrza Miasta T. z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] , określająca założenia dla wykonania zjazdu. Wykonanie projektu budowlanego zgodnie z tą decyzją zostało potwierdzone postanowieniem Burmistrza Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2007 r. Powyższe rozstrzygnięcia, w których ustalone zostało że działka skarżących nie znajduje się w sferze oddziaływania inwestycji, zostały wydane na podstawie przepisów odrębnych, określających obszar oddziaływania obiektu, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Rozstrzygnięcia te nie zostały zakwestionowane w administracyjnym toku instancji. W tej sytuacji Wojewoda prawidłowo przyjął, że skarżące jako właścicielki nieruchomości nie znajdującej się na obszarze oddziaływania obiektu nie były stronami postępowania o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę. W związku z tym nie można uznać, że zostały one pozbawione możliwości brania udziału w postępowaniu. W sprawie nie zachodzi zatem przyczyna wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z uwagi na powyższe okoliczności skargę L.P. i J.P. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.