II SA/Kr 1325/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Beata Łomnicka Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z 25 kwietnia 2017 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. T. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dobudową klatki schodowej na działce nr "a" obr. [...] przy ul. J. [...] w K.". Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej "P.b.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.". Organ stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją nr [...] z 9 września 2016 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy, kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, sprawdzenia i informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ stwierdził większy obszar oddziaływania inwestycji niż projektant, obejmując nim sąsiadującą z terenem inwestycji działkę nr "b" obr. [...] w K., uznając za strony postępowania jej właścicieli. K. K. oraz J. K. - strony postępowania - współwłaściciele nieruchomości położonej na działce nr "b", wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Skarżący wnieśli o uchylenie przedmiotowej decyzji wyjaśniając, że Wydział Architektury i Urbanistyki wydał decyzję z 28 lutego 2017 r. nr [...], którą ustalił warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji o warunkach zabudowy skarżący złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dlatego też wielkim zaskoczeniem dla skarżących było odebranie w dniu 4 maja 2017 r. decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 25 kwietnia 2017 r. o pozwoleniu na budowę, która została wydana w oparciu o inną ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z 9 września 2016 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy na przedmiotową inwestycję, o której skarżący nie zostali wcześniej poinformowani. Wojewoda decyzją z 24 sierpnia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a., w związku z art. 16 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw oraz art. 80 ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 P.b., utrzymał w mocy opisaną na wstępie decyzję I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że argumenty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), dalej "u.p.z.p.", w odniesieniu do tego samego terenu, decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji pozostałym wnioskodawcom oraz właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości. Oznacza to w praktyce, że dla tego samego terenu możliwe jest wydanie nawet kilku decyzji o warunkach zabudowy, do czasu, gdy w następstwie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostanie wydane pozwolenie na budowę. Pozwolenie to jest zgodą organu na pobudowanie na danym terenie określonego w tym pozwoleniu obiektu, a więc gwarancją, że na danym terenie inwestor będzie mógł zrealizować konkretną inwestycję. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie na przedmiotową inwestycję na działce nr "a" wydana została w dniu 9 września 2016 r. decyzja nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ta, wobec niezaskarżenia jej w ustawowym terminie, stała się ostateczna z dniem 1 października 2016 r. Fakt, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu o wydanie powyższej decyzji o warunkach zabudowy, stanowi podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 ust. 1 pkt 4 K.p.a. (o ile w sprawie nie zostanie zastosowany wcześniej art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), lecz nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wydana w oparciu o obowiązujący w dniu jej wydania dokument prawny. Twierdzenie skarżących, że o decyzji I instancji dowiedzieli się w dniu 4 maja 2017 r. nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 20 P.b. do obowiązków projektanta należy m.in. opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Nowelizacja Prawa budowlanego (z 20 lutego 2015 r.) nałożyła na projektanta nowy obowiązek - ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. W przedmiotowej sprawie, w opisie do projektu zagospodarowania terenu, projektant zawarł informację o obszarze oddziaływania, który obejmował jedynie działkę inwestycyjną nr "a" (cz. 3 poz. 4 projektu budowlanego - brak numeracji stron). Organ I instancji poddał powyższe weryfikacji i ustalił, że obszar oddziaływania obejmuje ponadto działkę nr "b" obr. [...], co organ odwoławczy uznał za prawidłowe, w związku z usytuowaniem istniejącego na tej działce budynku, w odległości mniej niż 3 m od granicy. W związku z powyższym, pismem z 11 kwietnia 2017 r. wydanym na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., organ I instancji powiadomił skarżących o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru dokumentu, powyższe zawiadomienie zostało odebrane 14 kwietnia 2017 r. Organ odwoławczy stwierdził, że weryfikacja materiału dowodowego w sprawie potwierdza ustalenia organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancji w kwestii spełnienia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 P.b., a także warunków zawartych w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Organ przywołał treść art. 35 ust. 1 P.b. podkreślając, że stosownie do ust. 4 cytowanego artykułu w razie spełnienia wymagań określonych powyżej oraz dochowania wymogów formalnych wniosku określonych w art. 32 ust. 4 P.b. właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy potwierdził, co jego zdaniem zostało omówione w uzasadnieniu decyzji I instancji, że projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z wiążącymi organ administracji budowlanej ustaleniami decyzji nr [...] z 9 września 2016 r. o warunkach zabudowy. Potwierdził również, że z akt sprawy wynika, że inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Zdaniem organu odwoławczego projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także odpisy uprawnień projektantów i ich zaświadczenia z właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego (nr ew. [...] z [...] stycznia 2016 r.) Dalej organ stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), dalej "rozporządzenie" w szczególności z przepisem zawartym w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, regulującym odległości sytuowania obiektu względem granic działki oraz § 13 i § 60 dotyczącymi przesłaniania i zacieniania (szczegółowe opracowanie w tym zakresie znajduje się w projekcie budowlanym - pkt 12 opisu projektu zagospodarowania terenu). Organ wskazał również, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mających wpływ na środowisko w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), a także nie oddziałuje na obszar Natura 2000 w myśl przepisów art. 96 ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jago ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.). K. K. oraz J. K. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podnieśli m.in., że ich dom znajdujący się na działce "c" jest odległy o 7 m od budynku nr [...]. Powołali się na obowiązek projektanta dokładnego ustalenia skutków posadowienia inwestycji. Skarżący podnieśli, że według załączonej do projektu mapy oddziaływanie inwestycji na budynek "A" działka "d" jest żaden, natomiast na budynek na działce "b" ściana "D" jest kolosalny. Wnieśli, by Sąd wziął pod uwagę ich życiowe zapotrzebowanie na światło słoneczne. Stwierdzili: "Nie chcemy żyć w studni bez dostępu do światła dziennego". Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że okna pomieszczeń mieszkalnych budynku skarżących mają zapewniony czas nasłonecznienia, o którym mowa w § 60 i § 13 rozporządzenia w godzinach 1230 - 1530. Uczestnik M. T. - inwestor - w piśmie procesowym z 14 grudnia 2017 r. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, podniesione w niej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 1 i ust. 4 P.b.: 1. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.7; (...) 4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei stosownie do art. 34 ust. 3 P.b. projekt budowlany powinien zawierać: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; 2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych; 3) stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych; 4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych; 5) informację o obszarze oddziaływania obiektu. Odnosząc ww. przepisy do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że słusznie stwierdził organ odwoławczy, iż co do zasady organy w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę nie kontrolują rozwiązań projektowych zawartych w projekcie budowlanym, a jedynie kontrolują projekt zagospodarowania terenu, co wyraźnie wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. Kontrola projektu budowlanego może dotyczyć tylko obszaru wyznaczonego treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu albo z decyzją o warunkach zabudowy. Zarzuty w niniejszej sprawie skarżący ograniczyli do przesłaniania i zacieniania, nie artykułując żadnych innych zastrzeżeń do projektowanej inwestycji. Sąd również nie dostrzegł z urzędu żadnych innych uchybień kontrolowanych decyzji. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że czymś innym jest kontrola rozwiązań projektowych, a czymś innym wyprowadzenie z konkretnie przyjętych rozwiązań wniosków m.in. w zakresie przesłaniania i zacieniania (§ 13 i § 60 rozporządzenia). Takie działanie jest nie tylko uprawnione, ale jest obowiązkiem organu. Z tego obowiązku organy w niniejszej sprawie wywiązały się należycie. W szczególności zasadnie organ odwoławczy wskazał w tym zakresie na opracowanie znajdujące się w projekcie budowlanym - pkt 12 opisu projektu zagospodarowania terenu – analiza przesłaniania i zacieniania obiektów. Zgodnie z § 13 rozporządzenia: 1. Odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. 2. Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Stosownie zaś do § 60 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji: 1. Pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 800-1600, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 700-1700. 2. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia. Opis zawarty w projekcie dotyczący spełnienia ww. regulacji jest spójny, logiczny i zgodny z zasadami doświadczenia życiowego. Do obliczeń użyto programu SketchUp Pro 2015, na podstawie geolokalizacji obiektu. Do analizy załączono wydruki obrazujące cień rzucany przez projektowaną inwestycję na sąsiedni budynek na działce nr "b". Odnośnie spełnienia norm z § 13 rozporządzenia prawidłowo stwierdzono, że budynek nie uniemożliwia naturalnego oświetlenia tych pomieszczeń, jak również budynki sąsiednie nie powodują przesłaniania projektowanej inwestycji, również w obrębie okien mieszkań. Chociaż bowiem wysokość budynku projektowanego (11,4m) pomniejszona o wysokość dolnej krawędzi okna w budynku przesłanianym (2,25m) jest większa od odległości pomiędzy budynkiem projektowanym, a ww. oknem (9,15 > 7,55 m), to istnieje możliwość wyznaczenia kąta 60° w płaszczyźnie poziomej z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, w taki sposób, że nie znajduje się w nim obiekt przesłaniający. Odnośnie spełnienia norm z § 60 rozporządzenia Analiza została przeprowadzona w dniach równonocy. Wyniki analizy świadczą, że okna skierowane w stronę inwestycji przeznaczone na pobyt ludzi mają zapewnione nasłonecznienie od ok. godz. 1300 do ok. godz. 1700. Z załączonych wydruków wynika, że jedynie okno na niższej kondygnacji będzie zacieniane przez projektowaną inwestycję, w godz. ok. 1000-1300. Powyższe okoliczności nie naruszają ww. normy. Podsumowując, w niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej w sposób prawidłowy dokonały kontroli projektu budowlanego w zakresie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego, posiadanie przez inwestora wymaganych opinii i uzgodnień jak i wykonanie projektu budowlanego przez uprawnione osoby, które legitymują się aktualnym zaświadczeniem o wpisie do właściwego samorządu zawodowego. Sąd w pełni podziela również trafne odniesienie się organu odwoławczego do zarzutów odwołania związanych z wydaniem co do przedmiotowej działki więcej niż jednej decyzji o warunkach zabudowy. Należy też wskazać, że zarówno odwołanie wniesione od innej decyzji o warunkach zabudowy, jak i wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją, na podstawie której wydano zaskarżone w sprawie niniejszej pozwolenie na budowę, nie uprawnia organu administracji do zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Końcowo warto podkreślić, że normy m.in. § 12, § 13 i § 60 rozporządzenia stanowią próbę wyważenia z jednej strony interesów i prawa właścicieli do swobodnego zabudowania swojej własności, a z drugiej wynikające z prawa własności prawo właścicieli nieruchomości sąsiednich do niezakłóconego korzystania m.in. z naturalnego światła słonecznego. Trzeba przy tym wskazać, że choć zrozumiałe jest dążenie do jak najmniejszego zacieniania własnego budynku / działki, to w przypadku zabudowy działki w terenie zurbanizowanym, położonej relatywnie blisko centrum dużego miasta, takie oczekiwanie, przy spełnieniu przez inwestora ww. wymogów rozporządzenia, nie mogło zostać zaspokojone. Sąd, w ramach sprawowanej z urzędu kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dopatrzył się żadnych podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wobec powyższego należało oddalić skargę, o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a..