II SA/Kr 1326/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 5 czerwca 2009 r. znak [....] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi postanawia odmówić wstrzymania wykonania decyzji W dniu [....] lipca 2009 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) K.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [....] z dnia 5 czerwca 2009 r. znak [....] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi. W treści skargi zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] znak: [....] z dnia 27 lutego 2009 r. Na uzasadnienie wniosku skarżący podał, że uniemożliwiono mu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez zablokowanie dostępu klientów do prowadzonego przedsiębiorstwa. Skarżący wydzierżawia teren innym podmiotom do prowadzenia działalności gospodarczej. Wykonanie decyzji spowoduje zaś, w ocenie skarżącego, że nastąpi wypowiedzenie umów dzierżawy terenu jako pozbawionego dostępu do drogi publicznej. Wysokość kar umownych z zawartych umów dzierżawy jak i brak możliwości pozyskania nowych dzierżawców spowoduje konieczność likwidacji przedsiębiorstwa skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wyłącznie kwestia lokalizacji drogi, natomiast szczegółowe rozwiązania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, w tym budowa zjazdów, w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji zostaną uwzględnione na etapie sporządzania projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", po przekazaniu Sądowi skargi Sąd może - na wniosek skarżącego - wydać postanowienie o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Należy wskazać, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dopuszczalna jest wówczas, gdy brak wstrzymania wykonania takiej decyzji skutkowałby niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub też spowodowania trudnych do przezwyciężenia skutków w razie wykonania tej decyzji. Postępowanie w sprawie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji może być zainicjowane jedynie na wniosek strony. Tak złożony wniosek nie zwalnia sądu od oceny z urzędu wszystkich okoliczności danej sprawy, które mają znaczenie dla wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie wstrzymania wykonania aktu administracyjnego. Skarżący w swoim wniosku podnosi, że projektowana inwestycja polegająca na lokalizacji drogi powoduje, iż należąca do niego działka traci dostęp do drogi publicznej, co z kolei w ocenie skarżącego oznacza, że już z zaskarżonej decyzji wynika niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody polegającej na wypowiedzeniu umów dzierżawy skarżącemu jako wydzierżawiającemu oraz związane z tym obowiązki uiszczenia kar umownych. Zaskarżona decyzja bowiem, jak dowodzi skarżący, pozbawi jego teren możliwości dojazdu do drogi publicznej. W konsekwencji nastąpi likwidacja prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa. Sąd nie podziela zasadności argumentacji skarżącego. Przedstawiona w skardze argumentacja w żadnej mierze nie wskazuje na spełnienie przesłanek wymaganych powołanym art. 61 § 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie mając na uwadze, że postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest w pełni postępowaniem opartym o zasadę kontradyktoryjności, przeprowadził z urzędu badanie akt sprawy w zakresie ewentualnego istnienia (występowania) jakichkolwiek okoliczności wskazujących na powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub spowodowania trudnych dla nich do odwrócenia skutków. Z przeprowadzonej analizy akt nie wynika jednak, aby wykonanie ww. decyzji mogło skutkować po stronie skarżących powstaniem jednej z wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanek. Powołany art. 61 § 3 P.p.s.a. wymienia dwie przesłanki: a) niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody na skutek wykonania zaskarżonej decyzji, b) spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z wykonaniem danej decyzji. Pierwsza z ww. przesłanek bazuje na pojęciu "znacznej szkody" i jako takie nie zostało odrębnie zdefiniowane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pojęcie to ma przy tym charakter "ogólny", tym niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04 (niepubl.), w którym Sąd ten stwierdził, że pod pojęciem "znaczna szkoda" chodzi o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Dotyczy to takich przypadków, w których grozi stronie utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącej lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. W niniejszej sprawie opisana wyżej sytuacja nie zachodzi, bowiem skarżący ani nie utraci swojej nieruchomości, ani też nie nastąpi ograniczenie w możliwości korzystania z tej nieruchomości w związku z zaskarżoną decyzją. Należy bowiem podnieść, że skarżący zaskarżył decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej a taka decyzja nie nakłada ani obowiązków ani uprawnień na osoby będące właścicielami nieruchomości przylegających do terenu lokalizacji inwestycji publicznej. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej określa tylko samą możliwość realizacji danej inwestycji i jej podstawowe parametry. To, czy inwestor będzie mógł zrealizować daną drogę będzie wynikało z wydanego pozwolenia na budowę i dopiero na tym etapie będzie miało miejsce określenie parametrów drogi i ewentualnie lokalizacji jej zjazdów. W trakcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę również muszą być przestrzegane uprawnienia osób trzecich. Sam fakt wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej nie powoduje szkody majątkowej. Powołany zaś przepis wskazuje, że chodzi tylko o takie sytuacje, w których wprost z zaskarżonej decyzji wynika niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. W ocenie Sądu w tej sprawie z zaskarżonej decyzji taka szkody dla skarżącego nie wynika. Okoliczności związane z ewentualnym wypowiedzeniem umów dzierżawy przez dzierżawców nie są związane z zaskarżoną decyzją, tak jak i zaskarżona decyzja nie może władczo określać (nakazywać lub zakazywać) sposobu dojazdu do nieruchomości skarżącego. Prowadzona z urzędu analiza akt sprawy wskazuje, że w tej sprawie nie występuje również druga podstawa do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jaką jest spowodowanie przez zaskarżoną decyzję trudnych do odwrócenia skutków. Pojęcie trudnych do odwrócenia skutków oznacza sytuację, w której po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego danej decyzji (już wykonanej lub wykonywanej) będzie można wprawdzie przywrócić stan istniejący przed jego podjęciem, ale będzie to wymagało podjęcia szeregu dodatkowych czynności, nieraz skomplikowanych. Będzie więc to możliwe, ale znacznie utrudnione i tym samym wymagające znacznego zaangażowania środków organów administracji. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że pod pojęciem "trudnych do odwrócenia skutków" należy również rozumieć i taką sytuację, w której należy podjąć znacznie więcej czynności celem doprowadzenia do stanu "wyjściowego" (pierwotnego) niż czynność lub czynności podejmowane w związku z zamiarem wykonania danej decyzji. Również ta przesłanka w sprawie nie zachodzi, ponieważ ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji wcale nie musi skutkować wypowiedzeniem umów dzierżawy, bowiem na etapie rozpoznawania skargi na decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej nieruchomość skarżącego nie utraci dostępu do drogi publicznej. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Jednocześnie należy wyjaśnić, że rozpoznając w podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, Sąd nie dokonuje oceny merytorycznej samej skargi (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 lipca 2004 r., FZ 163/04, niepubl.). Należy również stwierdzić, że wydanie tego postanowienia nie ogranicza skarżącemu prawa do kolejnego złożenia wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze art. 61 § 3 w związku z art. 61 § 5 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.