II SA/Kr 1326/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego D. F. kwotę 760,00 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 22 lipca 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 267), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 24 kwietnia 2013 r. nr [...], orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr [...] obr. [...] oraz części działki nr [...] obr. jw. przy ul. K. w K. " oraz przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 23 lipca 2010 r. do do organu I instancji wpłynął wniosek D. F. o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanego powyżej zamierzenia inwestycyjnego. W dniu 26 maja 2011 r. została wydana decyzja nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla ww. inwestycji, od której wniesione zostały odwołania. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W swoim rozstrzygnięciu Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło m.in., że w badanej sprawie odstąpiono od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, co czyni niezgodność decyzji z przepisami § 4 rozporządzenia oraz ustaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Wobec nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, konieczne było zweryfikowanie pozostałych wskaźników nowej zabudowy. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek dostępu inwestycji do drogi publicznej. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy wnioskodawca kilkakrotnie uzupełniał wniosek i zmieniał zakres projektowanej inwestycji. W dniu 24 kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...], orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr [...] obr. [...] oraz części działki nr [...] obr. jw. przy ul. K. w K.". Organ I instancji stwierdził uzyskanie wszystkich wymaganych opinii, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Ponadto organ I instancji odniósł się do uwag stron zgłoszonych w toku postępowania. Wydana decyzja określiła stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Zjednoczona Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w K.. Spółdzielnia zarzuciła decyzji naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydane decyzji ustalającej warunki zabudowy, mimo że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Wskazano, że budynek nr [...] przy ul. K. stanowi budynek oficynowy usytuowany w podwórku budynku nr [...] przy ul. K.. Inwestor złożył w dniu 7 czerwca 2011 r. w sądzie powszechnym wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej do działki nr [...] poprzez działkę nr [...]. Jednocześnie wniósł o udzielenie zabezpieczenie roszczenia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Sąd Rejonowy [...] w Krakowie udzielił zabezpieczenia roszczenia poprzez umocowanie do przejazdu i przechodu istniejącym na działce nr [...] szlakiem komunikacyjnym na czas trwania postępowania sądowego o ustanowienie drogi konicznej. Postanowieniem z dnia 14 września 2012 r. Sąd zawiesił postępowanie w związku z nieuzupełnieniem braków wniosku w wyznaczonym terminie. Odwołująca wskazała, że jeżeli Inwestor nie uzupełni wniosku do dnia 14 września 2013 r., to postępowanie zostanie umorzone, a zabezpieczenie wniosku upadnie. Jednocześnie ZSBM "[...]" zarzuciła naruszenie przepisu art. 28 k.p.a., poprzez nieuznanie za strony postępowania osób posiadających odrębne prawo własności lokali mieszkalnych w budynku nr [...] i [...] przy ul. K. w K., przez co zostali oni pozbawieni możliwości ochrony swoich interesów. Ponadto wskazano, że wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy jest niejednoznaczna i wewnętrznie sprzeczna; w szczególności widoczne jest to przy porównaniu zakresu inwestycji określonego w decyzji i w załącznikach do decyzji. Zakwestionowano również zwiększenie wskaźnika zabudowy oraz wysokości istniejącego budynku oficynowego. Podkreślono, że Inwestor nie został zobowiązany do realizacji miejsc postojowych odpowiadającej ilości planowanych do realizacji lokali mieszkalnych. Odwołanie złożył również J. R.. Odwołujący wskazał, że wydana decyzja narusza prawo własności m. in. działki nr [...]. J. R. zarzucił również, że wejście na działkę nr [...] możliwe jest jedynie przez schody znajdujące się na działce nr [...], które zostały wybudowane nielegalnie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło jak na wstępie. W uzasadnieniu wskazano, że nie istnieje możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, w której nie został spełniony którykolwiek z warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego, w dalszym ciągu wątpliwości budzi kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Organ I instancji przyjął, że teren planowanej inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, tj. ul. K., natomiast dostęp ten będzie możliwy przez działkę nr [...] oraz [...] obr. [...]. Zgodnie z postanowieniami przepisu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dostęp pośredni do drogi publicznej możliwy jest przez drogę wewnętrzną (co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca) albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji przyjął, że działka nr [...], stanowiąca teren inwestycji, posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. K. poprzez służebność ustanowioną na działce nr [...]. Zdaniem organu II instancji, nie można przyjąć, że służebność została ustanowiona. Wprawdzie Sąd Rejonowy [...] w K., Wydział I Cywilny postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie o sygn. [...], udzielił w postępowaniu o ustanowienie służebności drogi koniecznej zabezpieczenia roszczenia przez umocowanie Wnioskodawcy do przejazdu i przechodu istniejącym na działce nr [...] szlakiem komunikacyjnym poprzez przejazd bramowy pod budynkiem K., [...] na czas trwania postępowania sądowego, niemniej jednak postępowanie sądowe zostało zawieszone postanowieniem z dnia 14 września 2012 r. w związku z niewskazaniem przez Inwestora następców prawnych zmarłych stron postępowania. W takiej sytuacji nie sposób przyjąć, że teren inwestycji ma zapewniony pewny i stabilny dostęp do drogi publicznej. Organ odwoławczy wskazał ponadto na nieścisłości w sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej, jak również w wydanej decyzji. Jak wskazał organ I instancji w decyzji, Inwestor wielokrotnie korygował złożony wniosek, m.in. wskazując, że nie planuje wejścia do obiektu i lokalizacji przedsionka od strony zachodniej na działce nr [...] (dlatego też obecnie działka nr [...] nie stanowi terenu inwestycji). Niemniej jednak w załączniku nr 1 do decyzji - warunki zabudowy, wskazano m. in., że planowana inwestycja polega na rozbudowie budynku o przedsionek (wiatrołap) na działce nr [...]. Jednocześnie SKO podkreśliło, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi obecnie 47%. Organ dopuścił zwiększenie wskaźnika do 52% z uwagi na dobudowę wejścia -wiatrołapu. W takiej sytuacji organ powinien ponownie przeanalizować, czy istnieje konieczność zwiększenia wskaźnika w związku ze zmianą zakresu inwestycji. Jednocześnie organ niepotrzebnie ustalił wysokość przedsionka na działce nr [...] na poziomie 4,5 m z tolerancją 0,5 m. Ponadto organ niezgodnie z wnioskiem Inwestora wskazał, że planowana inwestycja polega na dobudowie balkonów na elewacji od strony północnej, podczas gdy pełnomocnicy wskazali, że balkony zostaną dobudowane od strony południowej i wschodniej. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania ZSBM "[...]", iż organ I instancji naruszył przepis art. 28 k.p.a., poprzez nieuznanie za strony postępowania osób posiadających odrębne prawo własności lokali mieszkalnych w budynku nr [...], [...] przy ul. K. w K., Kolegium wskazało, że z ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych wynika, że wyodrębnienie lokali, w wyniku którego lokal staje się odrębnym przedmiotem własności w budynku stanowiącym współwłasność spółdzielni, nie powoduje automatycznie wyłączenia stosowania przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zaś na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, Zjednoczona Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w K. reprezentuje osoby będące właścicielami lokali mieszkalnych w budynku nr [...], [...] przy ul. K. w K.. W odniesieniu do zarzutu odwołania J. R. organ odwoławczy wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, który obejmuje, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Samo wydanie takiego aktu administracyjnego nie powoduje żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Skargę na opisaną decyzję SKO w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył D. F., działający przez pełnomocnika. Żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzucił jej: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i bezzasadne uznanie, że postanowienie sądu powszechnego w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia roszczeniu o ustanowienie służebności drogi koniecznej poprzez umocowanie do przejazdu i przechodu istniejącym szlakiem komunikacyjnym nie stanowi, iż teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej; - art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że wydanie przez sąd powszechny postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia roszczenia o ustanowienie służebności drogi koniecznej poprzez umocowanie do przejazdu i przechodu istniejącym szlakiem komunikacyjnym nie jest równoważne z ustanowieniem odpowiedniej służebności drogowej; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników tego postępowania do władzy publicznej, co wyraża się w wydaniu przez organ II instancji decyzji o charakterze kasacyjnym i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, chociaż stwierdzone przez organ odwoławczy wady decyzji organu I instancji wynikały z niedbałego sporządzenia przez organ I instancji załącznika nr 1 do decyzji z dnia 24 kwietnia 2013 r. wydanej do sprawy nr [...], określającego warunki zabudowy oraz załącznika nr 3 do tej decyzji, określającego wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, chociaż nie zaistniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazano, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt [...], a zmienionego postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt [...], nieruchomość, której właścicielem jest skarżący, uzyskał dostęp do drogi publicznej - ul. K.. Postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia roszczeniu skarżącego w postępowaniu w sprawie o ustanowienie służebności drogi koniecznej nie podlega dalszemu zaskarżeniu, jest prawomocne, skuteczne i wykonalne. Powyższe oznacza, że organ I instancji trafnie przyjął, że w chwili wydawania decyzji inwestycja miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. Fakt, iż postanowienie Sądu zostało wydane w postępowaniu zabezpieczającym nie ma bowiem znaczenia, gdyż orzeczenia sądów są niestopniowalne i istnieją w obrocie prawnym, o ile są prawomocne. Skoro zaś postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia jest bezspornie prawomocne, to należy uznać, że na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. wiąże ono nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także inne sądy i organy administracji publicznej. Bezzasadnie więc przyjął organ odwoławczy, jakoby nieruchomość skarżącego, stanowiąca przedmiot zamierzenia inwestycyjnego, dostępu do drogi publicznej nie posiadała. Skarżący podniósł także, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący nie zakwestionował faktu nieznacznych uchybień, na które w zaskarżonej decyzji wskazał organ II instancji, jednakże nie można ich uznać za naruszenie przepisów postępowania, które powodowałoby konieczność ponownego wyjaśnienia zakresu sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed WSA w Krakowie pełnomocnik uczestnika Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" złożył kopię postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia 13 grudnia 2013 r., podając, że postępowanie o ustanowienie służebności zakończyło się w I instancji umorzeniem postępowania. Pełnomocnik Skarżącego poinformował, że postanowienie to zostało zaskarżone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, co nie oznacza, że skład rozpoznający sprawę podziela stanowisko Skarżącego w sprawie. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). W ramach swej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie podstawowym zagadnieniem prawnym do rozstrzygnięcia jest kwestia wykładni art. 61 ust.1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.. zwanej dalej u.g.n.) oraz ustalenia na tle tej wykładni, czy teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Sąd przy tym podziela ustalenia stanu faktycznego poczynione przez SKO dla potrzeb rozpoznania sprawy. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 61 u.g.n. warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz spełnia następujące warunki: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Dla kontrolowanej sprawy pierwszorzędne znaczenie posiada wyłożenie znaczenia ustawowego pojęcia dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że pojęcie dostępu do drogi publicznej zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 pkt 14 u.g.n. jako"bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Z przytoczonej normy wynika, że ustawodawca definiując pojęcie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej ma na myśli istniejący dostęp zarówno w znaczeniu dostępu faktycznego jak i prawnego. Ma to być zarazem dostęp terenu do drogi publicznej, a więc niezależny od osoby inwestora czy właściciela tego terenu. Jest to zatem obiektywny dostęp terenu do drogi publicznej. Obiektywizm tego dostępu do drogi publicznej polega na tym, że to teren ma posiadać dostęp prawny i faktyczny do drogi publicznej niezależnie od osoby inwestora jak i właściciela terenu, na którym jest planowana inwestycja. W nawiązaniu do interesującego w przypadku kontrolowanej sprawy dostępu do terenu inwestycji innego niż bezpośredni i drogą wewnętrzną – trzeba stwierdzić, że jest do dostęp, z woli ustawodawcy, zapewniony jedynie przez ustanowienie służebności drogowej. Z treści art. 2 pkt 14u.g.n. wynika, że jeżeli dostęp terenu inwestycji nie przebiega drogą wewnętrzną ani nie jest bezpośredni – to w tym przypadku może mieć miejsce jedynie przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Skład rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone w tym przedmiocie przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt IISA/Kr 1087/12: "W rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "dostęp do drogi publicznej" oznacza prawnie i faktycznie zagwarantowaną możliwość komunikacji pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej - to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Stosownie zaś do art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Na tle cytowanych regulacji nie można zanegować poglądu, że dostęp przez drogę wewnętrzną to dostęp przez drogę faktycznie istniejącą. Nie jest bowiem drogą wewnętrzną jakakolwiek nieruchomość, której aktualny właściciel wyraża jedynie zgodę na jej wykorzystanie. Nie ma zaś wątpliwości w sprawie, że wskazane powyżej nieruchomości nie są obciążone służebnością, a tylko taki tytuł-w przypadku braku drogi wewnętrznej - jest ustawą dopuszczalny. Podkreślić przy tym należy, że istota warunku określonego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 nie polega na wykazaniu przez wnioskodawcę, że to jemu przysługuje uprawnienie do korzystania z "dostępu" do drogi publicznej. Takim, błędnym rozumieniem przepisu, posługują się zwolennicy poglądu, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest wymagane wykazywanie prawa do "dostępu", skoro nie jest wymagane wykazywanie nawet prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rzecz jednak w tym, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy chodzi o wykazanie, że to nieruchomość przeznaczona pod inwestycję ma zagwarantowane prawnie i faktycznie połączenie z drogą publiczną. Przesłanka ta ma charakter obiektywny, abstrahujący od osoby inwestora czy właściciela nieruchomości". W związku z powyższymi ustaleniami, w przekonaniu Sądu, w kontrolowanej sprawie nie stanowi realizacji przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 2 u.g.n. sam dostęp faktyczny terenu inwestycji do drogi publicznej. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tego terenu, nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być zagwarantowany prawnie (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 9 stycznia 2008 r. sygn. II SA/GL 522/08, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. IIOSK 1116/08, wyrok WSA w Białymstoku z 23 września 2010 r., sygn. II SA/Bk 426/10, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2009 r., sygn. II SA/Wa 157/09, wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. IIOSK 1102/08), co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. W przedmiotowej sprawie inwestor wskazuje, że dostęp do planowanej inwestycji do drogi publicznej będzie zapewniony przez działkę nr [...].W charakterze tytułu prawnego do dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.g.n. skarżący podnosi fakt bytu prawnego prawomocnego postanowienia sądu powszechnego w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia roszczeniu o ustanowienie służebności drogi koniecznej poprzez umocowanie do przejazdu i przechodu istniejącym szlakiem komunikacyjnym. W przekonaniu składu rozpoznającego przedmiotowe postanowienie sądu powszechnego niewątpliwie określa korzystną dla terenu inwestycji sytuację prawną, ale co należy podkreślić, określa tę sytuację w sposób ograniczony w czasie w bezpośrednim nawiązaniu do czasu trwania postępowania sądowego w przedmiocie przedmiotowej służebności gruntowej. O tym, czy przedmiotowa służebność gruntowa zostanie ustanowiona przesądzi dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego. W związku z tym omawiane postanowienie- jako kategoria orzeczenia sądowego, o której skutkach prawnych nie wypowiada się art. 2 pkt 14 u.g.n. - nie stanowi tytułu prawnego gwarantującego prawny dostęp terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt u.g.n. W konsekwencji poza zakresem rozważań pozostaje zatemi kwestia skutecznego pozostawania w obrocie prawnym postanowienia udzielającego zabezpieczenia roszczeniu o ustanowienie służebności drogi koniecznej poprzez umocowanie do przejazdu i przechodu istniejącym szlakiem komunikacyjnym. Wydanie przez sąd powszechny postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia roszczenia o ustanowienie służebności drogi koniecznej poprzez umocowanie do przejazdu i przechodu istniejącym szlakiem komunikacyjnym nie jest bowiem równoważne z ustanowieniem odpowiedniej służebności drogowej. Mając na uwadze ustalony w chwili wydania decyzji administracyjnej przez organ II instancji brak spełniania przez okoliczności przedmiotowej sprawy przesłanki o jakiej stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2u.g.n. (czylimając na uwadze negatywne ustalenie co do okoliczności prawnego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej) - organ II instancji powinien rozważyć nie tyle skorzystanie z kompetencji zawartej w treści art. 138 § 2 k.p.a. co skorzystanie z kompetencji, o której jest mowa w art. 138 §1 pkt 2 k.p.a, czyli powinien rozważyć zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy. Skład Sądu rozpoznający sprawę zwraca uwagę, że korzystanie przez organ administracyjny z kompetencji, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. ma sens i jest uzasadnione jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy został przez SKO w [...] wyjaśniony i ustalony w postaci negatywnych ustaleń interpretacyjnych i faktycznych co do przesłanki dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. SKO powinno zatem rozważyć, czy podniesione przez Skarżącego w odwołaniu do SKO i potwierdzone przez SKO błędy organu I instancji w decyzji pierwszoinstancyjnejco do zakresu i charakterystyki planowanej inwestycji są tak znaczące dla rozstrzygnięcia o istocie sprawy - wobec stwierdzonego przez SKO obiektywnego faktu nie posiadania przez teren planowanej inwestycji dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.g.n. W przekonaniu składu rozpoznającego, organy administracyjne działające w toku instancji i załatwiające indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej powinny dążyć w pierwszej kolejności do rozstrzygania o istocie sprawy nie posiłkując się w tych przypadkach, gdy nie jest to uzasadnione charakterem sprawy, treścią art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że z uwagi na specyficzny charakter decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 4 u.g.n.), stwierdzone przez organ odwoławczy wady decyzji organu I instancji wynikające z niedbałego sporządzenia przez organ I instancji załącznika nr 1 do decyzji z dnia 24 kwietnia 2013 r. wydanej do sprawy nr [...], określającego warunki zabudowy oraz załącznika nr 3 do tej decyzji, określającego wyniki analizy urbanistyczno-architektoniczne – nie mogły być usunięte bezpośrednio przez rozstrzygnięcie organu odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 2 a to przez uchylenie i orzeczenie co do istoty. Z tego co zostało stwierdzone wynika, że skład rozpoznający sprawę uwzględnił skargę ale z zupełnie innych przyczyn niż wnioskował skarżący. Stanowisko Sądu nie pogarsza sytuacji prawnej skarżącego albowiem zaskarżona decyzja SKO o charakterze kasatoryjnym wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. zawiera uzasadnioną wypowiedź SKO w [...] o konstatacji braku dostępu terenu przedmiotowej planowanej inwestycji do drogi publicznej. Trzeba przy tym podkreślić, że w przypadku jednoznacznego i prawidłowego ustalenia przez właściwy organ braku prawnego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie ma prawnej możliwości ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji swoistego typu "uciekanie" przez organ II instancji od zajęcia merytorycznego stanowiska rozstrzygającego sprawę co do jej istoty może stanowić wyraz tworzenia swoistej nadziei u inwestora w postaci nieuzasadnionego prawem oczekiwania na to, że ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji "uzdrowi", sanuje okoliczności braku dostępu terenu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej. Przy rozstrzyganiu sprawy organ II instancji powinien wziąć pod uwagę powyższe zalecenia sądu. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności faktyczne i prawne kontrolowanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem, gdyż naruszającą w/w przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).