II SA/Kr 1327/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi U. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: I. umorzyć postępowanie sądowe; II. zwrócić skarżącej U. W. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Decyzją z dnia 9 września 2019 r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), po rozpatrzeniu odwołania inwestora U. W. od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...].[...] z dnia 16 lipca 2019 r. (znak: [...]) umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Przebudowa i rozbudowa części budynku usługowego (salon sprzedaży i obsługi samochodów) na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. wraz z instalacjami wewnętrznymi w budynku – elektrycznymi, sanitarnymi, ogrzewania i wentylacji oraz przebudowa instalacji wewnętrznych na terenie działki – kanalizacji sanitarnej i deszczowej", Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzja organu I instancji Nr [...].[...] z dnia 16 lipca 2019 r. została wydana na skutek wycofania przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę w związku z czym postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zaznaczono przy tym, że odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor – U. W. odwołując prośbę o wycofanie wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji oraz domagając się uchylenia decyzji organu l instancji o umorzeniu postępowania i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto zastosowania przy rozpatrywaniu odwołania trybu określonego w art. 132 § 1 k.p.a. W treści odwołania wyjaśniono, iż cofnięcie wniosku motywowane było błędnym przekonaniem o utracie mocy wydanej dla tej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy w związku z wejściem w życie uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 22 maja 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Jednocześnie odwołująca się podniosła, że rozpatrzenie wniosku o pozwolenie na budowę uzasadnione było faktem pozostawania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy z dnia 31 lipca 2017 r., wobec jej nie wygaszenia, wobec czego – zdaniem odwołującej się – w tej sytuacji należało przyjąć, iż ustalenia uchwalonego planu miejscowego nie były inne niż w wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 31 lipca 2017 r. Tym samym w ocenie odwołującej się, złożenie prośby o wycofanie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przed uprawomocnieniem się decyzji o umorzeniu postępowania było dopuszczalne i znajdowało potwierdzenie w doktrynie. Wojewoda, po dokonaniu szczegółowej analizy całości akt sprawy, w kontekście podnoszonych zarzutów wniesionego środka zaskarżenia stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z prawem. W tym zakresie organ odwoławczy przywołał na wstępie treść art. 105 § 1 i 2 k.p.a., będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji oraz powołał poglądy orzecznictwa odnoszące się do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania oraz skutków prawnych związanych z wycofaniem przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania. Podniesiono przy tym, że na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie, pozbawiony wniosku strony, nie może orzekać w merytoryczny sposób o nieistniejącym żądaniu, co powinno spowodować umorzenie postępowania na postawie art. 105 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wnioskodawca w dniu 15 lipca 2019 r. cofnął swoje żądanie w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę, tym samym przestał istnieć przedmiot postępowania, a organ l instancji zobowiązany był do wydania decyzji umarzającej postępowanie, co też uczynił, wydając w tym przedmiocie decyzję Nr [...].[...] z dnia 16 lipca 2019 r. (znak: [...]). Zaznaczono jednak, że następnie inwestor w odwołaniu z dnia 2 sierpnia 2019 r. odstąpił od wystąpienia z dnia 15 lipca 2019 r., tj. wycofania wniosku o pozwolenie na budowę i wniósł do organu l instancji o zastosowanie art. 132 § 1 k.p.a. Odnosząc się zaś do tego przepisu i ukształtowanego na jego tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Wojewoda wskazał, że w jego ocenie uwzględnienie treści żądania inwestora, której również nie dokonał Prezydent Miasta K. przesyłając środek zaskarżenia w trybie art. 133 k.p.a., nie było możliwe – wbrew ocenie inwestora – w świetle zaistniałego stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. Podniesiono bowiem, że wnioski uzasadniające dalsze procedowanie pozwolenia na budowę, tym samym zastosowanie autokontroli zawarte w odwołaniu opierały się na okoliczności braku wydania przez właściwy organ decyzji wygaszającej decyzję Nr [...] z dnia 31 lipca 2017 r. (znak: [...]) o ustaleniu warunków zabudowy wobec wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 22 maja 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". W tym natomiast zakresie organ odwoławczy powołując się na treść art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, iż w przepisie tym posłużono się sformułowaniem "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy stanowiąc, że zaistnienie tych "innych ustaleń" uzasadnia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Dodano przy tym, że sformułowanie "inne" nie tylko z punktu widzenia wykładni językowej jest pojęciem szerszym niż "sprzeczne", czy nawet "niezgodne", lecz również użycie tego pojęcia w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w kontekście wykładni systemowej i celowościowej – wskazuje na zasadność jego szerokiego rozumienia. Podkreślono także powołując się na poglądy doktryny, że ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie), jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są takie same z tymi, które wynikają z planu. Tym samym wyjaśniono, że uchwalenie planu miejscowego na terenie, wobec którego wcześniej wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie oznacza bezwzględnego obowiązku jej wygaszenia, a ważny jest stopień różnicy między postanowieniami planu a treścią decyzji i to, czy dają się one pogodzić. Zaznaczono również, że wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym i ma czysto formalny charakter. Wobec tak poczynionych ogólnych uwag dotyczących wykładni art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ww. ustawy, Wojewoda wskazał, że w jego ocenie, ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zawnioskowano omawianą inwestycje oznaczonego symbolem U.6, tj. tereny zabudowy usługowej, były inne od warunków i ustaleń określonych w decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 31 lipca 2017 r. (znak: [...]) o warunkach zabudowy wydanej dla tego zamierzenia. Podkreślono przy tym, że różnice dotyczyły przede wszystkim: minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (§ 26 ust. 2 pkt 6a – 30% miejscowego planu, a w decyzji o warunkach zabudowy 20%, przy zastosowanej w projekcie budowlanym wartości 20,77%), maksymalnej wysokości zabudowy (§ 26 ust. 2 pkt 6c – 14 m miejscowego planu, a w decyzji o warunkach zabudowy 11 m z dopuszczeniem tolerancji +/-1,0 m, przy zastosowanej w projekcie budowlanym wartości 10,45 m). Jednocześnie niezależnie od wskazanej powyżej argumentacji przemawiającej za prawidłowym działaniem organu l instancji i brakiem podstaw do uwzględnienia odwołania inwestora, organ odwoławczy zwrócił także uwagę na kolejny pogląd z orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., stanowi podstawę rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy ustaleniami planu i decyzją o warunkach zabudowy w przypadku, gdy ustalenia obu tych aktów są inne, a decyzja o warunkach zabudowy formalnie obowiązuje, gdyż nie stwierdzono jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie podano bowiem, że z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę tylko wtedy, gdy plan nie obowiązuje, a w związku z tym, jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same, jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie. Ponadto wskazano, że stwierdzenie, iż w razie, gdy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie są inne niż ustalenia obowiązującego planu miejscowego, wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę można oprzeć na decyzji o warunkach zabudowy ma niewielkie praktyczne znaczenie, właśnie dlatego, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i obowiązującego planu miejscowego nie są różne. Podkreślono natomiast, że istotne jest rozstrzygnięcie konfliktu pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy formalnie obowiązującą, bo nieobjętą decyzją o stwierdzeniu jej wygaśnięcia a ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, gdy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są inne niż ustalenia planu miejscowego. Organ odwoławczy dodał przy tym, że taki konflikt należy rozstrzygnąć w ten sposób, iż należy przyznać pierwszeństwo ustaleniom obowiązującego planu miejscowego, która to sytuacja miała miejsce w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu II instancji brak było podstaw do innego rozstrzygnięcia sprawy, jak w decyzji Prezydenta Miasta K.. Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca U. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów zawartych art. 15 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez ocenę prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji, a nie ponowne rozstrzygnięcie sprawy, a także naruszenie zasady postępowania określonej w art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się na okoliczność przeprowadzonych przez organ II Instancji dowodów z uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 22 maja 2019 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca, przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie kwestionując twierdzenia organu odwoławczego szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie poglądy doktryny oraz przytaczając argumentację mającą zdaniem skarżącej przemawiać za wadliwością zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda pozostawił uznaniu Sądu kwestię prawidłowości zaskarżonej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku inwestora z dnia 2 lipca 2019 r., w kontekście treści pkt I wniesionego przez inwestora odwołania (cofnięcia prośby o wycofanie wniosku w przedmiocie wydania decyzji pozwolenia na budowę) i oświadczeń w nim zawartych. Jednocześnie w pozostałym zakresie dotyczącym naruszenia art. 10 k.p.a., organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącej. Podkreślono również, że w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym powinien zawiadomić strony. Wyjaśniono bowiem, że Wojewoda na podstawie zgromadzonych już w sprawie dowodów i dokumentów zajął stanowisko merytoryczne, któremu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto zaznaczono, że znajdujący się w aktach organu odwoławczego wydruk uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 22 maja 2019 r. z Dziennika Urzędowego Województwa nie może być uznany jako nowy dowód w sprawie, o przeprowadzeniu którego, organ zgodnie z art. 81 k.p.a., powinien zawiadomić strony, gdyż uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, który organy administracji, zgodnie z art. 6 k.p.a., powinny uwzględniać w rozstrzyganiu spraw administracyjnych na równi z innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. W piśmie z dnia 17 lutego 2020 r. (data prezentaty), działający imieniem skarżącej profesjonalny pełnomocnik oświadczył, iż w związku z doręczeniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 31 lipca 2017 r. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa i rozbudowa części budynku usługowego (salon sprzedaży i obsługi samochodów) na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", skarżąca cofa wniesioną skargę w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Stosownie zaś do treści art. 60 in principio p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Należy przy tym zaznaczyć, że oświadczenie woli skarżącego w przedmiocie cofnięcia skargi jest co do zasady wiążące dla Sądu, z tym zastrzeżeniem, że Sąd jest zobligowany do uznania cofnięcia skargi za niedopuszczalne, gdy zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W ocenie Sądu cofnięcie skargi w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalne, jako że nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek dopuszczalności cofnięcia skargi określonych w ww. przepisie. W tym miejscu należy jedynie zaznaczyć, że z informacji zawartej w piśmie skarżącej z dnia 17 lutego 2020 r. (data prezentaty), w którym złożono oświadczenie o cofnięciu skargi wniesionej w przedmiotowej sprawie wynika, że została wydana decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 31 lipca 2017 r. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa i rozbudowa części budynku usługowego (salon sprzedaży i obsługi samochodów) na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", natomiast z akt sprawy (w szczególności z uzasadnienia odwołania i skargi) wynika, iż brak wydania tej właśnie decyzji (stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy) był głównym argumentem, dla którego skarżąca wyrażała chęć dalszego popierania wniesionego przez nią wniosku o wydanie pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego (odwołała prośbę o wycofanie wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji). Tym samym w ocenie Sądu, powyższa okoliczność dodatkowo przemawia za przyjęciem, że cofnięcie skargi w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalne i skuteczne, albowiem nie zmierza do obejścia prawa, jak i nie spowoduje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadą nieważności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji postanowienia. W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 in fine p.p.s.a., jak w punkcie II sentencji postanowienia.