II SA/Kr 1328/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. J. i A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 17 lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Burmistrz B. decyzją z dnia 6 grudnia 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku M. P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego na potrzeby usług biurowo-handlowych stopnia podstawowego bez dokonywania jakichkolwiek robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę na działce nr [...] w B.. Od tej decyzji odwołanie wnieśli A. i A. J. zarzucając naruszenie art. 107 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie art. 23 Kodeksu karnego. SKO w T. decyzją z dnia 8 lutego 2017 r. utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. Następnie WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 557/17 uchylił decyzję SKO w T.. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że nie jest wystarczające przyjęcie, jak uczyniły to organy, że w obszarze objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną istnieją w ogóle usługi jako funkcja realizowana przez istniejąca zabudowę, to w związku z tym, wszelkie usługi, bez względu na ich rodzaj i charakter, są dopuszczalne. Trzeba jednak ustalić w pierwszej kolejności jakie funkcje w obszarze analizowanym istnieją, która funkcja posiada charakter dominujący, wiodący, w jakich relacjach pozostają funkcje istniejące w stosunku do funkcji dominującej, a następnie, czy zamierzona planowana funkcja usługowo-biurowa jest kontynuacją zgodną z funkcjami realizowanymi, istniejącymi w obszarze analizowanym, wreszcie należy poczynić rozważania w przedmiocie stopnia uciążliwości nowej planowanej funkcji wobec podstawowej funkcji mieszkaniowej. Ponownie rozpoznając sprawę SKO w T. decyzja z dnia 17 lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wobec treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest sporządzenie analizy graficznej oraz tekstowej. Wyniki tej analizy stanowią podstawę do ustalenia warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego. Analiza terenu powinna zawierać analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy oraz w zakresie podanym w § 1 rozporządzenia. W analizie sporządzonej dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego na potrzeby usług biurowo-handlowych, sporządzający tą analizę urbanista stwierdziła, że zabudowa nieruchomości sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej jak i zabudowa w terenie analizowanym pozwala na uznanie, iż prawnie dopuszczalna jest zmiana wnioskowanego sposobu użytkowania. W uzupełnionej analizie urbanista M. B.- P. wskazała, iż teren inwestycji zlokalizowany jest w zabudowie śródmiejskiej miasta B.. W granicach obszaru analizy funkcje usługowe są dominujące gabarytowo, natomiast liczebnie przeważa funkcja mieszkaniowa – jednorodzinna. Wszystkie funkcje usługowe maja charakter usług stopnia podstawowego tj. prowadzonych na rzecz lokalnych mieszkańców. Potwierdza to analiza graficzna, gdzie kolorem fioletowym opisano 10 budynków o funkcji usługowej. Są to budynek mieszkalny z częścią usługową (pizzeria), budynek mieszkalny z częścią usługową (przychodnia stomatologiczna), budynki handlowe, poczta, usługi fryzjerskie, usługi oświaty (szkoła), usługi zdrowia (przychodnia), pawilon usługowo-handlowy. Porównując, garbaty budynków usługowych za wyjątkiem szkoły, pawilonu usługowo-handlowego i przychodni lekarskiej, pozostałe budynki usługowe, gabarytowo, posiadają wielkość przybliżoną do tej wielkości zabudowy jednorodzinnej. Podobną powierzchnię zajmuje budynek na działce nr [...]. Reasumując, ustalono, iż w obszarze analizowanym funkcja wiodąca to funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Funkcja ta uzupełniona jest funkcją usługową realizującą usługi podstawowe tj. polegające na zaspakajaniu potrzeb lokalnych mieszkańców. Wśród funkcji usługowej wiodącą role pełnią usługi handlu, znajdują się tu też usługi publiczne (poczta, szkoła), przychodnia lekarska, gabinet stomatologiczny, zakład fryzjerski oraz pizzeria. W tym kontekście funkcja planowanej inwestycji nie będzie burzyć zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania zarówno w zakresie usług jak i gabarytów inwestycji. Planowana zmiana użytkowania budynku mieszkalnego na potrzeby usług handlowo- biurowych wpisuje się w istniejący sposób zagospodarowania i może być uzupełnieniem funkcji podstawowej tj. mieszkaniowej. Funkcja usługowo- handlowa, jak podaje organ, będzie miała charakter usług podstawowych, a zatem realizujących usługi w zakresie lokalnym. W obszarze analizy występuje funkcja mieszana tj. usługowo- mieszkaniowa, a więc i w tym zakresie planowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie istniejącego sposobu zagospodarowania. W takiej sytuacji podzielić należy ustalenia organu l instancji co do tego, że objęta wnioskiem zmiana sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego na potrzeby usług biurowo-handlowych, stanowi kontynuacje funkcji i wpisuje się w występującą w obszarze analizowanym funkcję usługową. Wobec faktu, iż wnioskiem objęta jest wyłącznie zmiana sposobu użytkowania lokalu, linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, czy geometria dachu, pozostają bez zmian. Przeprowadzając analizę urbanistyczną organ nie był zatem zobowiązany do wyznaczenia poszczególnych parametrów zabudowy albowiem budynek na działce nr [...] w B. już istnieje i wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy nie obejmował budowy, czy wykonania innych robót budowlanych, które mogłyby zmienić gabaryty, parametry obiektu, czy też wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenu. Niekwestionowane jest również, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...], istniejącym zjazdem. Spełniony został zatem wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie budzi również wątpliwości, że przedmiotowy budynek, jako istniejący, posiada wystarczające uzbrojenie dla planowanej inwestycji (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Jako, że działka znajduje się w granicach administracyjnych miasta B. przedmiotowa nieruchomość nie wymaga zmiany przeznaczenia z gruntów rolnych na cele nierolnicze, tym samym uznać należy, że spełniony został wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Jeżeli chodzi o zgodność z przepisami odrębnymi to wnioskowany teren nie jest objęty żadną z form ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przedsięwzięcie nie jest również wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie ma przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy dla połowy budynku mieszkalnego, w sytuacji kiedy rozbudowa, przebudowa i zmiana użytkowania dotyczy wyłącznie tejże połowy, znajdującej się na odrębnej działce geodezyjnej. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest analiza, czy określona we wniosku inwestycja spełnia warunki wymienione w cyt. art. 61 ustawy o planowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy, organ administracji nie może odmówić Wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Z przepisów art. 63 ustawy wynika ponadto, że wnioskodawcą - zainteresowanym ustaleniem warunków zabudowy, może być poza właścicielem nieruchomości również podmiot nie będący ani właścicielem nieruchomości, ani użytkownikiem wieczystym. W świetle powyższego wyjaśnić należy, iż w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie przeprowadza się ekspertyzy technicznej budynku, nie ma również w sprawie znaczenia czyją własność stanowi nieruchomość, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Odnośnie zarzutu, że przedmiotowy budynek jest "[...] Kolegium wyjaśniło, że na podstawie internetowej bazy danych [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] ustalone zostało, że budynek na działce [...] w B. nie został wpisany do rejestru zabytków. Z tej przyczyny, ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie wymaga uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a następuje na ogólnych zasadach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. pod względem spełnienia warunków określonych w art. 61 tej ustawy. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. i A. J. zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez nienależyte i nierzetelne ustalenie stanu faktycznego oraz nie uwzględniło wszystkich zgłoszonych w sprawie dowodów. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organy błędnie przyjęły, że w sprawie chodzi o zabudowę bliźniaczą. Stwierdzenie, że chodzi o dwie części tego samego budynku ma zasadnicze znaczenie ze względu na wzajemne oddziaływanie na siebie obu mieszkań. Po uruchomieniu w jednym z nich np. dyskoteki lub restauracji życie rodziny w drugim mieszkaniu stanie się nie do zniesienia. Ze względu na swoją budowę i układ pomieszczeń to nie jest dom, który by się w połowie nadawał na działalność gospodarczą, gdyż życie rodziny mieszkającej za ścianą i po drugiej stronie korytarza może być nie do wytrzymania. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania parteru domu, z funkcji mieszkaniowej na handlowo-biurową. Decyzja organu odwoławczego zapadła po wcześniejszym uchyleniu decyzji tego organu przez tut. sąd i uzupełnieniu postępowania dowodowego, zgodnie z zaleceniami sądu, o ocenę stopnia uciążliwości usług występujących w obszarze analizy. Zdaniem sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przytoczone wyżej przepisy przesądzają, iż każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ustalająca te warunku jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy opierając się na ocenie uznaniowej. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego. Ustalenie warunków zabudowy nie przesądza, iż do zmiany sposobu użytkowania dojdzie. W wielu przypadkach bowiem, pomimo pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, zmiana sposobu użytkowania musi być także zgodna z szeregiem innych przepisów (sanitarnych, przeciwpożarowych) które na etapie ustalania warunków zabudowy, nie są oceniane. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie czy zamierzenie inwestycyjne, obejmujące także zmianę sposobu użytkowania obiektu istniejącego, zachowuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasadę tę można określić jako regułę według której organ ustala, że zamierzenie inwestycyjne swoim charakterem – projektowaną funkcją (mieszkaniową, usługową, przemysłową itp.) oraz parametrami zabudowy (linią zabudowy, wielkością powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokością elewacji frontowej, wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrią dachu) będzie się wkomponowało w zastany w danym terenie ład architektoniczny oraz odpowiadało przeznaczeniu (rodzaju wykorzystania) obszaru na którym ma być realizowane. Zwrócić przy tym uwagę należy to, iż pod pojęciem "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość. W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2017 ). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania sądu, warunki zabudowy organ ustalił dla zamierzenia inwestycyjnego, które nie polega na realizacji nowego obiektu, a jedynie na ustaleniu nowego sposobu użytkowania obiektu już istniejącego. Powołać się można na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r. II OSK 2734/15 w którym wskazano, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy przede wszystkim ustaleniu, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia zachowania wymogów ładu przestrzennego. Odmienny jest jednak zakres zastosowania tego przepisu w przypadku ustalania warunków dla nowej zabudowy, a inny w przypadku ustalania warunków dla zmiany sposobu użytkowania budynku już istniejącego. Skoro budynek już istnieje, zatem przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma zastosowanie dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu jedynie w zakresie kontynuacji funkcji. Tak też miało miejsce w niniejszej sprawie. Parametry obiektu nie miały ulec zmianie a zmiana dotyczyła wyłącznie sposobu jego użytkowania z mieszkaniowego na handlowo--biurowy. Zbędne było więc ustalanie parametrów zabudowy. Obowiązkiem organu było jedynie wykazanie, że na obszarze objętym analizą architektoniczno-urbanistyczną i dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) występują nieruchomości zabudowane budynkami, w których prowadzona jest działalność usługowa - handlowa i biurowa. Podkreślenia też wymaga fakt, że wcześniejsza decyzja SKO została uchylona przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r. II SA/Kr 557/17. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r. I OSK 239/17 przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W wyroku z 9 stycznia 2018 r. II SA/Kr 557/17 sąd wskazuje " ... nie jest wystarczające przyjęcie, jak uczyniły to organy, że w obszarze objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną istnieją w ogóle usługi jako funkcja realizowana przez istniejąca zabudowę, to w związku z tym, wszelkie usługi, bez względu na ich rodzaj i charakter, są dopuszczalne. Trzeba jednak ustalić w pierwszej kolejności jakie funkcje w obszarze analizowanym istnieją, która funkcja posiada charakter dominujący, wiodący, w jakich relacjach pozostają funkcje istniejące w stosunku do funkcji dominującej, a następnie, czy zamierzona planowana funkcja usługowo-biurowa jest kontynuacją zgodną z funkcjami realizowanymi, istniejącymi w obszarze analizowanym, wreszcie należy poczynić rozważania w przedmiocie stopnia uciążliwości nowej planowanej funkcji wobec podstawowej funkcji mieszkaniowej". Organ zgodnie z zaleceniami sądu ustalił, że w obszarze analizy przy zachowaniu zasady dostępności do tej samej drogi publicznej występują obiekty w których są świadczone usługi handlowe, oświatowe, zdrowotne i fryzjerskie. Funkcją podstawową jest w tym obszarze funkcja mieszkaniowa a uzupełniają tę funkcję w/w usługi. Usługi te nazwane przez organ usługami stopnia podstawowego (świadczone dla lokalnych odbiorców) mają nieuciążliwy charakter. W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organ w pełni wykazał (w zgodzie z zaleceniami sądu), że projektowana funkcja stanowi kontynuacje funkcji, jaka w obszarze analizy występuje. Podkreślić należy, iż pojęcia "kontynuacja funkcji", nie można zawęzić do poszukiwać identycznego sposobu użytkowania działek dostępnych do tej samej drogi publicznej w obszarze analizy. Orzecznictwo przyjmuje, że zasada dobrego sąsiedztwa jest zachowana jeżeli zamierzenie projektowane (projektowana zmiana sposobu użytkowania) stanowi uzupełnienie funkcji jaka w tych obszarach występuje. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. II OSK 390/16 przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować. Podobne stanowisko w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r. II OSK 586/11. Funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową to taka funkcja, która służy mieszkańcom ulicy, z której ma być dostępna usługa projektowana, poprawi i ułatwi mieszkańcom codzienne funkcjonowanie jak sklep spożywczy, zakład fryzjerski czy punkt usług zdrowotnych (lekarz, rehabilitacja) lub biura (rachunkowe, projektowe, konsultacyjne). Podkreślenia wymaga, iż organ ustalił warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania zamierzenia dość ściśle określonego tj. dla usług handlowych i biurowych. Nie jest to ogólnie określona funkcja usługowa (usługi mogą być także uciążliwe) ale właśnie handlowa i biurowa. Funkcja biurowa z natury nie jest uciążliwa, z uwagi na niewielką ingerencję na otoczenie, jaką wywiera świadczący tego typu usługi, natomiast funkcja handlowa, (nie oceniając jej uciążliwości, niewątpliwie większej niż funkcji biurowej) występuje w obszarze analizy przy działkach dostępnych do tej samej drogi publicznej. Nie można więc organowi zarzucić wadliwości w rozstrzygnięciu sprawy. Projektowana funkcja występuje w obszarze analizy, stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej a zatem będzie zgodna z kreowaną art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy zasadą dobrego sąsiedztwa. Zarzuty skargi są bezpodstawne. Kwestia charakteru przedmiotowego obiektu, fakt, że budynek sytuowany na działce [...], jest w zabudowie bliźniaczej przesądzony został przez sąd w wyroku z 9 stycznia 2018 r. II SA/Kr 557/17 (zarzut skargi oceniany przez sąd jako niezasadny). Dalej wskazać należy, iż skarżona decyzja wąsko określa funkcję dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Nie są to usługi gastronomiczne czy rozrywkowe (restauracja, dyskoteka), ale handlowe i biurowe. Wykluczyć więc można, w zgodzie z tą decyzja, świadczenia tego typu usług w obiekcie którego decyzja dotyczy. Dla ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu bez znaczenia jest to czy znajduje się on w strefie zabudowy śródmiejskiej. Kwestia ta istotna jest przy ustalaniu warunków zabudowy dla realizacji obiektów kubaturowych w aspekcie oceny dopuszczalnego przesłaniania zabudowy istniejącej przez obiekt projektowany. Nie ma ona natomiast żadnego znaczenia przy zmianie sposobu użytkowania. Fakt, że toczy się postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych prac budowlanych w przedmiotowym obiekcie także jest bez znaczenia, gdyż zdarzenie takie nie jest negatywną przesłanką do ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania. W orzecznictwie wykrystalizował się pogląd, że nie można ustalać warunków zabudowy dla zabudowy już zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej, chyba, że jako część postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przez analogię można przyjąć, że niedopuszczalnym jest ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania, jeżeli bez tej decyzji zmiana taka nastąpiła, czego jednak organy nie ustaliły a skarżący nie zarzuca. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.