II SA/Kr 133/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego D.W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z 4 listopada 2004 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589), na wniosek [....] Sp. z o.o. z siedzibą w C. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: budowa trzech budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, z usługami w jednym z nich, z infrastrukturą techniczną, na działkach nrnr [....] , obr. [....] , w rejonie ulic [....] w K. , w realizowanym zespole mieszkaniowym z częścią usługowo -handlową pod nazwą [....] . Organ wskazał, że załączniki: Nr 1 -Warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej, Nr 2 - Linie rozgraniczające teren inwestycji, wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej stanowią integralną część decyzji. Odwołania od ww. decyzji wnieśli osobnymi pismami : K.B. i U.B. i inni....., Decyzją z 11 stycznia 2005 r., znak: Kol. [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , "po rozpatrzeniu odwołań B.C. , W.S. i inni....., , na podstawie art. 59, art. 60, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Na skutek rozpoznania skargi U.B. i K.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 marca 2012 r., sygn. aktII SA/Kr 188/12 uchylił decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu sąd wytknął, że nie zostało rozpatrzone odwołanie skarżących co jest równoznaczne z pozbawieniem strony udziału w postępowaniu odwoławczym, a to, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi podstawę wznowieniową. Zdaniem sądu Kolegium tylko do części zarzutów odwołań odniosło się w wystarczającym zakresie. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że co do zasady w sprawie spełnione zostały wymagania określone przepisem art. 61 ust. 1 ustawy. Dalsze zarzuty organ odwoławczy skwitował ogólną uwagą, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, pomijając uwagi stron na temat zbyt wielkiego gabarytu zamierzonej inwestycji, zbyt gęstej zabudowy, braku zabezpieczenia dostawy ciepła wymagały szczegółowego wyjaśnienia, zwłaszcza w świetle materiału zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Sąd podkreślił, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ ten poddał sporządzoną w spawie analizę ocenie, nie uczynił tego także tego organ odwoławczy. Ocena ta nie została opracowana w sposób pozwalający – bez uzupełnień – na wydanie na jej podstawie decyzji. Nie wyjaśniono w szczególności sposobu ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono. Nadto w części wstępnej analizy wymieniono tylko te działki, które stanowią najbliższe otoczenie terenu inwestycji, w ogóle zaś nie wymieniono numerów działek, które uwzględniono w charakterystyce terenu i opisie jego funkcji, a przede wszystkim tych, które uwzględniono przy ustalaniu wskaźników nowej zabudowy. W części opisującej zaś gabaryt zabudowy "w obszarze analizowanym" wymieniono obiekty znajdujące się poza tym obszarem. Ponadto sąd zarzucił, że organ I instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na podstawie § 5 ust. 1 nie dostrzegając, że w analizie nie zawarto matematycznego wyliczenia średniej z obszaru. Podobny zarzut wysunął odnośnie szerokości elewacji frontowej. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono powołując się na przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie krawędzi budynku, który jeszcze nie istnieje, a co więcej znajduje się w zakreślonym przez inwestora terenie inwestycji, a nie na działce sąsiedniej. Dopuszczono też "lokalne podniesienie", choć w analizie uzasadnienia dla takowego nie ma. W analizie zresztą podano jedynie ogólne dane dotyczące wysokości krawędzi na działkach po północnej stronie terenu inwestycji i wysokość budynku realizowanego, ale nie skonkretyzowano wyniku analizy: jaka powinna być i dlaczego wysokość planowanych obiektów. Sąd zwrócił uwagę, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus poza określonymi przepisami granicami. Również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający taką ich zmianę. Nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie tych parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości. Określenia szerokości "od ok. 31 m do ok. 21 m", wysokości "od ok. 20 m do ok. 25 m" wprowadzają czynnik niepewności i niedostatecznie zakreślają granice dozwolonej swobody inwestora. Sąd wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego było szczegółowe zbadanie sprawy i ewentualne uzupełnienie materiału pod kątem przyjętych przez organ wskaźników zabudowy. W ramach tego badania należało także wyjaśnić dopuszczalność przyjęcia do porównań obiektu, który pozostawał jeszcze w budowie i który znajdował się na terenie inwestycji, a nie na działce "sąsiedniej". Wreszcie sąd zarzucił dokonanie ustaleń w zakresie zapewnienia dostępu do mediów w oparciu o niejednoznaczną treść pism dostawców. Decyzją z 17 października 2012 r., znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , "po rozpatrzeniu odwołania B.C. , W.S. i innych...., , na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647 j.t), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, a także art. 138 § 2 K.p.a.,uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę organowi I instancji doponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że granice obszaru analizowanegozostały wyznaczone poza minimalnymi granicami, określonymi § 3 ust. 2 rozporządzenia. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia brak jest argumentacji uzasadniającej takie działanie organu I instancji, co uniemożliwia zarówno stronom postępowania, jak i Kolegium ustalić, jakie względy faktyczne i prawne przemawiały za rozszerzeniem granic obszaru analizowanego. Narusza to § 3 ust. 2.W konsekwencji uzasadnienie faktyczne zaskarżonego rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów dla uzasadnienia aktu administracyjnego określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna nie zawiera, wbrew dyspozycji przepisów § 5 i 6 rozporządzenia wykonawczego średnich wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacjifrontowych zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Analiza nie wymienia numerów działek, które uwzględniono w charakterystyce terenu i opisie jego funkcji, a przede wszystkim tych, które uwzględniono przy ustalaniu wskaźników nowej zabudowy. Natomiast w części opisującej gabaryt zabudowy w obszarze analizowanym wymieniono obiekty znajdujące się poza tym obszarem (np. Akademia.....). Kolegium wskazało, że wysokość górnej krawędzi przyszłej inwestycji budowlanej, podobnie jak szerokość elewacji frontowej powinny zostać określone w sposób konkretny. Organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie budynku, który znajduje się w zakreślonym przez Inwestora terenie inwestycji, a nie na działce sąsiedniej graniczącej z terenem inwestycji. Ponadto w analizie urbanistyczno-architektonicznej podano jedynie ogólne dane dotyczące wysokości krawędzi na działkach po północnej stronie terenu inwestycji oraz budynku realizowanego nie konkretyzując jednocześnie wyniku analizy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu I instancji nie przesądzono także w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. W ocenie Kolegium uzupełnienie powyższych braków materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie na etapie postępowania przed organem II instancji pozostawałoby w sprzeczności z przepisami procedury administracyjnej, z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł D.W. , domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. art. 7 w zw. z art. 77. w zw. art. 80 k.p.a. poprzez oczywiście błędne przyjęcie, iż organ l instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, - art. 138§ 2. k.p.a., przez oczywiście błędne przyjęcie, iż decyzja organu l instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuczynienie zadość wskazaniom WSA w Krakowie wyrażonym w wyroku z 8 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 188/12) poprzez brak dostatecznego uzasadnienia braku możliwości rozstrzygnięcia wskazanych w wyroku uchybień we własnym zakresie przez organ lIinstancji, - art. 138§ 2. k.p.a. w zw. z art. 153. p.p.s.a. poprzez niewskazanie wszystkich okoliczności, jakie organ l instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a wynikających z wyroku WSA w Krakowie z 8 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 188/12), a to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci grzewczej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga skutkuje uchyleniem tak zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, jakkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy niebrałaudziału w postępowaniu. Z redakcji zacytowanego art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. wynika, że tzw. podstawawznowieniowa jest odrębną od naruszenia prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania, przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu i tak jak naruszenie prawa materialnego, jak też inne naruszenie przepisów postępowania, uwzględniana jest przez sąd administracyjny z urzędu. Jak bowiem wynika z wcześniej przytoczonych przepisów, sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 145 p.p.s.a., w przypadku naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu bez konieczności dokonywania oceny, czy stwierdzone uchybienie miało i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści tego przepisu, dokonanie takiej oceny jest konieczne jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a.), czy też w wypadku naruszenia innych przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zaistnienia podstawy wznowieniowejokreślonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.należy w pierwszej kolejności podnieść, że między wydaniem decyzji w I i II instancji minęło niespełna 8 lat. Skutkiem tak długiego rozpatrywania sprawy była diametralna zmiana w kręgu podmiotów którym przysługuje w niniejszej sprawie status strony. Dość wskazać, że w wykazie stron I instancji było 204 pozycji, natomiast w wykazie stron II instancji ich już 308. Kolegium sporządziło własny wykaz stron postępowania ujmując w nim osoby którym przysługuje status strony wg aktualnego odpisu z rejestru gruntów. Kolegium pominęło w związku z tym część osób którym w postępowaniu przed organem I instancji przysługiwał status strony. A aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na to, aby te osoby zostały powiadomione o pozbawieniu ich uprawnienia występowania w sprawie w charakterze strony. Dotyczy to przykładowo takich osób jak: T.Z. R.Z etc...,. Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie w pierwszej i drugiej instancji nie toczyło się z udziałem tych samych stron postępowania. Analizując zaskarżoną decyzję i dowody doręczeń przedłożone w aktach administracyjnych sąd ustalił następujące uchybienia: - Kolegium nie doręczyło zaskarżonej decyzji wszystkim odwołującym się. Pominięto: E.K. etc....., zostały zamieszczone w wykazie stron zaskarżonej decyzji ale decyzję doręczano na inny adres niż wskazały w odwołaniu. Przesyłka pocztowa kierowana do J.O. wróciła z adnotacją adresat wyprowadził się. Przesyłka pocztowa kierowana do M.W. wróciła z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". - Mimo wyraźnego wytyku w tym zakresie w wyroku z 8 marca 2012 r. Kolegium w dalszym ciągu pominęło w decyzji K.B. i U.B. jako osoby składające odwołanie. - W aktach sprawy nie ma dowodów doręczenia decyzji SKO dla ujętych w wykazie stron postępowania: A.B. , mA.B. i innych...... Osoby te, za wyjątkiem A.W. zamieszkują za granicą. - W odniesieniu do części osób przesyłka pocztowa zawierająca decyzję organu II instancji wróciła z adnotacją, że adresat się wyprowadził, jednakże z akt administracyjnych wynikało, że aktualny adres został już ustalony. Dotyczyło to takich osób jak: J.C. i J.O. . - W odniesieniu do części osób przesyłka pocztowa zawierająca decyzję organu II instancji została skierowana na nieaktualne adresy, mimo, że w aktach sprawy wskazano inne adresy. Przesyłki kierowane do tych osób wróciły z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie". Dotyczy to następujących osób: J.B. , J.G. i inni....., - Przesyłka pocztowa kierowana do M.V. (USA) wróciła z adnotacją "niewystarczający adres". Tak więc jak wynika z akt administracyjnych, organ przeprowadził postępowanie bez udziału wszystkich podmiotów, które posiadały w nim przymiot strony, czym naruszył przepisy postępowania, w stopniu obligującym Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie sąd uznał, że z uwagi na czas jaki dzieli wydanie decyzji I instancji i zaskarżonej decyzji Kolegium i zmian jakie dokonały się w zakresie kręgu stron postępowania konieczne jest uchylenie decyzji obydwu instancji, celem zapewnienia udziału w całym postępowaniu wszystkim podmiotom mającym w tym interes prawny. Uzupełniająco należy wskazać, że uchylając decyzje, sąd nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organ, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem co do wniosku inwestora i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.