II SA/Kr 1330/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr) WSA Mariusz Kotulski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi J.M. , M.M. , P.G. , P.Z. i E.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 września 2010r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala . Dnia 20 lutego 2008 r. M. S. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "budowa trzech domów jednorodzinnych wolnostojących trzykondygnacyjnych z wbudowanymi garażami wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem na działce nr "1" w B.". Z akt sprawy wynika, że w 2008 r. były prowadzone postępowania uzgodnieniowe, wniesiono zażalenia na postanowienia Starosty [...] w przedmiocie uzgodnienia i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniami z dnia 4 grudnia 2008 r. i z dnia 30 listopada 2009 r. uchyliło postanowienia uzgadniające. Prowadząc ponownie postępowanie, Wójt Gminy Z. zwrócił się z wnioskiem do Starosty [...] o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa trzech domów jednorodzinnych wolnostojących trzykondygnacyjnych z wbudowanymi garażami wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem na działce nr "1" w B.". Starosta [...] postanowieniem z dnia 7 czerwca 2010 r. uzgodnił, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozytywnie przedłożony projekt decyzji. Na to postanowienie zażalenie wnieśli J. M., M. M., E. Z. i P. Z. domagając się jego uchylenia i przedstawiając szeroką argumentacje wskazującą na niedopuszczalność odrolnienia działki nr "1", bezpowrotność naruszenia istniejącego ładu agrarnego, przestrzennego i środowiskowego, naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju oraz niezgodność uzgodnienia z treścią studium kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. i prawem europejskim. W aktach sprawy nie ma żadnej informacji pochodzącej od wnioskodawcy (inwestora) co do stosowania treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z nowelizacjami tejże ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 7 września 2010 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że zażalenie powinno pochodzić od podmiotu uprawnionego. W tej sprawie występuje niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych, a to dlatego, że zażalenie wniosły osoby, które tego prawa nie posiadają. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 1 tejże ustawy, zażalenie na postanowienie uzgadniające projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy może wnieść jedynie inwestor, a żadna z osób składających zażalenie nie jest inwestorem w tej sprawie. Skargę na to postanowienie wnieśli J. M., M. M., P. G., E. Z. i P. Z. domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone postanowienie narusza zasadę retroaktywności, ponieważ prowadzi do pogorszenia sytuacji skarżących przy uwzględnieniu dat jego wydania i stanu sprzed 17 lipca 2010 r. Tym samym narusza ono zasadę pewności prawa i zaufanie obywateli do Państwa. W ocenie skarżących nadal mają oni prawo wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające i tym samym ich zażalenie powinno być rozpoznane merytorycznie. Zarzucono, że art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się jedynie "odpowiednio" do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Odpowiednie stosowanie przepisu nie oznacza jego automatycznego stosowania. Różne są konstrukcje prawne decyzji ustalającej warunki zabudowy i decyzji ustalającej lokalizacje inwestycji celu publicznego. Brak prawa wniesienia zażalenia de facto niweczy prawo skarżących do obrony ich praw i interesów prawnych. Przy takiej asymetrii regulacji przepis ten staje się niekonstytucyjny. Skarżący podnieśli, że pozbawienie ich praw staje się realnym zwłaszcza, że w świetle orzecznictwa sądowego postępowanie uzgodnieniowe zasadniczo nie podlega kontroli w "sprawie głównej" tak w postępowaniu odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując pogląd zawarty w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie tego aktu administracyjnego. Przedmiotem sporu, rozstrzyganego w tej sprawie między skarżącym a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] nie jest zasadność bądź brak zasadności dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia uzgadniającego Starosty [...]. Spór dotyczy dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 7 czerwca 2010 r. Starosty [...] i oceny co do dopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia, jakie dokonało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W tej bowiem sprawie nie jest przedmiotem sprawy postępowanie dotyczące ustalania warunków zabudowy. Sąd mając na uwadze tak określoną granicę rozpoznawania tej sprawy doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Z dniem 17 lipca 2010 r. weszła w życie zmiana art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.". Zmiany tej dokonano w art. 70 pkt 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675). Od dnia 17 lipca 2010 r. art. 53 ust. 5 u.p.z.p. określa, że na postanowienia w przedmiocie uzgodnienia zażalenie przysługuje jedynie inwestorowi. Skarżący podnoszą, że wnieśli oni zażalenia przed datą wejścia w życie ww. nowelizacji, a tym samym do sprawy prowadzonej a niezakończonej ostatecznym postanowieniem - powinny być stosowane zasady dotychczasowe. Obowiązujący system prawny nie wprowadza takiej zasady do zmian obowiązującego prawa. Wręcz przeciwnie, uchwalona ustawa lub jej zmiana regulują istniejące stosunki faktyczne od momentu jej wejścia w życie, chyba że z treści danej ustawy będzie wynikał odmienny zapis. Zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tejże ustawy (czyli do dnia 17 lipca 2010 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe (czyli w wersji obowiązującej sprzed 17 lipca 2010 r.) jeżeli taki wniosek co do stosowania tych przepisów sprzed 17 lipca 2010 r. złożył w ciągu dwóch miesięcy (od 17 lipca 2010 r. do 17 września 2010 r.) inwestor. Tym samym jeżeli inwestor nie składał żadnego oświadczenia co do stosowania przepisów dotychczasowych, z mocy ustawy od dnia 17 lipca 2010 r. do postępowania w sprawie warunków zabudowy stosuje się przepisy nowe, czyli w wersji obowiązującej od dnia 17 lipca 2010 r. W tej sprawie inwestor nie składał żadnego oświadczenia, a więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze musiało uwzględnić treść art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w wersji obowiązujące od 17 lipca 2010 r. Art. 64 ust. 1 u.p.z.p. rzeczywiście posługuje się terminem "odpowiednio" co do stosowania art. 53 ust. 5 do postępowania w zakresie ustalania warunków zabudowy. Odpowiednio nie oznacza jednak, że dany przepis nie stosuje się w żadnym zakresie. Po zmianie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. jaka weszła w życie z dniem 17 lipca 2010 r., ustęp ten reguluje tryb dokonywania uzgodnienia, zakres podmiotowy wnoszenia zażalenia oraz skutki braku zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający. Odpowiednie stosowanie tego przepisu do postępowania w sprawie udzielenia warunków zabudowy dotyczy tylko tego, że art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stosowany wprost dotyczy jedynie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, a stosowany odpowiednio na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – dotyczy także decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie Sądu niedopuszczalna byłaby taka wykładnia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., która doprowadziłaby do rozszerzenia kręgu stron, którym przysługuje prawo do wniesienia zażalenia o inne jeszcze podmioty niż sam inwestor. Byłaby to bowiem wykładnia contra legem. Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że w ten sposób pozbawieni są oni prawa skarżenia tak wydawanego postanowienia uzgodnieniowego, ponieważ z dotychczasowej praktyki wynika, że sądy administracyjne nie rozpoznają takiego postępowania uzgodnionego w sprawie głównej (decyzji ustalającej warunki zabudowy). Stanowisko to było zasadne przed 17 lipca 2010 r. w takich sprawach. Po zmianie ww. ustawy i wyeliminowaniu prawa do wnoszenia zażaleń przez inne strony niż inwestor, postanowienie uzgadniające może być skutecznie zaskarżone jedynie w odwołaniu od decyzji "głównej" (czyli decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy). Zgodnie z art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Ten więc przepis chroni skarżących i umożliwia im właśnie w odwołaniu jednoczesne zawarcie zarzutów przeciwno postanowieniu uzgadniającym. Wówczas organ odwoławczy będzie musiał merytorycznie rozpoznać i odwołanie i zawarte w nim zażalenie na postanowienie uzgadniające. Sąd nie podziela również stanowiska skarżących co do niekonstytucyjności art. 53 ust. 5 u.p.z.p. a to dlatego, że wprawdzie skarżący nie mogą wnieść skutecznie odrębnego zażalenia na postanowienie uzgadniające, to mogą je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie pierwszoinstancyjne. Sąd nie zasądził o zwrocie kosztów postępowania skarżącym, ponieważ zgodnie z art. 200 P.p.s.a. sąd zasądza zwrot kosztów tylko w przypadku uwzględnienia skargi, a w tej sprawie sąd skargi nie uwzględnił. W związku z powyższym uznając, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego Sąd, stosownie do art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił