II SA/Kr 1330/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 19 sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie sprawozdania po terminie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz strony skarżącej Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w R. kwotę 100 zł ( słownie: sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r., znak [...] Wójt Gminy M. D. orzekł o nałożeniu na Firma A karę pieniężną w wysokości 1600 zł (słownie: tysiąc sześćset złotych) za przekazanie do Wójta Gminy M. D. po terminie kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za I kwartał 2019 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 9xb pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2018 r., poz. 1454 ze zmian.; dalej: u.c.p.g.) w zw. z art. 104 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zmian.; dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Firma A jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest zobowiązany na podstawie art. 9o ust. 1 i 2 u.p.c.g. do przekazywania sprawozdań kwartalnych w terminie do końca w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Decyzja zezwalająca na opróżnienie zbiorników bezodpływowych została wydana w dniu 20 lutego 2019 r., stała się stateczna w dniu 8 marca 2019 r., określała termin rozpoczęcia działalności od 1 marca 2019 r. Strona przekazała sprawozdanie kwartalne za I kwartał 2019 r. w dniu 16 maja 2019 r., przekraczając termin ustawowy o 16 dni. Organ wskazał, że zgodnie z art. 9xb pkt 2 u.p.c.g. przedsiębiorca, który przekazuje po terminie sprawozdanie podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. W związku z tym w dniu 24 maja 2019 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary, zawiadamiając o tym stronę w dniu 28 maja 2019 r. (data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania). W dniu 30 maja 2019 r. wpłynęło pismo Firma A z prośbą o odstąpienie od naliczenia kary administracyjnej z uwagi na to, że usługi objęte decyzją nie są jeszcze wykonywane. Organ wskazał, przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Go 752/18, że nie jest władny do oceny wagi naruszenia prawa w przypadku kary za nieterminowe sprawozdanie. Uznając bowiem, że jeden dzień opóźnienia jest przypadkiem znikomej wagi, organ lub sąd odmówiłby wprost zastosowania ustawy, która właśnie jednodniowe przekroczenie terminu kwalifikuje jako delikt. Organ wskazał, że "takiej delegalizacji przepisu nie jest władny dokonać sąd administracyjny, a art. 189 f §1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia ustawy. Od decyzji powyższej odwołał się Firma A Decyzją z dnia 19 sierpnia 2019 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji i uznał, że w związku z wydaniem w dniu 20 lutego 2019 r. decyzji zezwalającej Firma A . na opróżnianie zbiorników bezodpływowych, która stała się ostateczna w dniu 8 marca 2019 r. i określała termin rozpoczęcia działalności od 1 marca 2019 r., ciążył na Spółce obowiązek wnikający z art. 9o u.p.c.g. polegający na sporządzaniu kwartalnych sprawozdań i przekazywaniu ich Wójtowi Gminy M. w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sytuacji, w której sprawozdanie Spółki wpłynęło do organ w dniu 16 maja 2019 r., jako złożone po terminie, a termin ten ma charakter materialny, gdyż jest to czynność materialno-techniczna, a nie czynność procesowa, nałożenie kary było zasadne i zgodne z prawem, zaś podniesione przez stronę okoliczności nie mogły stanowić podstawy do zwolnienia od wymogów ustawowych. Również wysokość kary została prawidłowo obliczona, bowiem opóźnienie wyniosło 16 dni. Kolegium podkreśliło, że przedmiotowy obowiązek z woli ustawodawcy został powiązany z samym faktem prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, które jest możliwe wyłącznie po uzyskaniu stosownego zezwolenia. Organ podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 411/19 (CBOSA), zgodnie z którym możliwe jest złożenie sprawozdania, które będzie ujawniać wartości zerowe ilości odebranych od gminy nieczystości ciekłych i ilości przekazanych nieczystości do stacji zlewnej, przy czym sytuacja ta nie musi wiązać się z tym, że podmiot nie prowadzi działalności w tym zakresie, lecz może wynikać z faktu braku zleceń na takie odbiory i transport w danym okresie. W ocenie Kolegium trzeba przyjąć, że podmiot posiadający zezwolenie na działalność w zakresie opróżniania zbiorników i transportu nieczystości ciekłych od dnia wydania zezwolenia jest w gotowości do podjęcia tych czynności. Zgodnie bowiem ze treścią wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia podmiot ubiegający się o zezwolenie oświadcza, że spełnia wymogi określone w uchwałach Rady Gminy w sprawie regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy oraz w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w przedmiotowym zakresie. Skargę na wskazaną wyżej decyzję, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniósł Firma A . W skardze zarzucił zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji naruszenie: przepisu prawa materialnego art. 9o ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 9 xb pkt 2 u.p.c.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że zawarty w treści wskazanych przepisów prawa zwrot "podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych" należy rozumieć każdy podmiot, który uzyskał w drodze decyzji zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 6 u.p.c.g., bez względu na okoliczność czy wskazany podmiot faktycznie działalność gospodarczą w tym zakresie; a nadto przepisu prawa procesowego art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że zwrot zawarty w art. 9o ust. 1 i art. 9xb pkt 2 u.p.c.g. "podmiot prowadzący działalność" wobec braku definicji legalnej tego pojęcia i innych przepisów prawa uzasadniał zastosowanie art. 7a §1 k.p.a. na korzyść skarżącego. Wobec tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kar pieniężnych za niedopełnienie przedmiotowego obowiązku, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1257/17 (CBOSA), przywołany w obszernych fragmentach. Skarżący wskazał, że skoro nie podjął (nie rozpoczął) działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, nie dotyczy go obowiązek składania kwartalnych sprawozdań. Obowiązek ten nie wynika z przywołanych w decyzji przepisów prawa, albowiem nie stanowią one wprost obowiązku składania tzw. sprawozdania zerowego w sytuacji, gdy przedsiębiorca nie rozpoczął działalności lub jej prowadzenie zawiesił. Skarżący podkreślił, że nie można zgodzić się z decyzją Kolegium wymierzającą karę pieniężną, albowiem udzielenia zezwolenia w przedmiotowej sytuacji nie można utożsamiać z rozpoczęciem czy też prowadzeniem działalności w rozumieniu art. 9o ust. 1 u.p.c.g. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. 2019 r., poz. 1292) "Działalność gospodarczą można podjąć w dniu zgłoszenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po dokonaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej". W żadnych znanych przepisach nie można znaleźć definicji rozpoczęcia działalności gospodarczej, a wpis do ewidencji czy też wydanie zezwolenia na określoną działalność posiada jedynie walor informacyjny. W konsekwencji skarżący wyraził stanowisko, zgodnie z którym obowiązek składania sprawozdań ciąży wyłącznie na podmiocie, który faktycznie rozpoczął wykonywanie działalności w zakresie wskazanego zezwolenia. Wobec wątpliwości interpretacyjnych organy powinny były zastosować art. 7a §1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę wniesionej w piśmie z dnia 2 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Dodatkowo należy wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości. Skarżący jest przedsiębiorcą, któremu decyzją nr [...] z dnia 20 lutego 2019 r. Wójt Gminy M. udzielił zezwolenia na prowadzenie na terenie Gminy M. działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości płynnych. W decyzji określił datę rozpoczęcia działalności, tj. 1 marca 2019 r. Decyzja stała się ostateczna w dniu 8 marca 2019 r. Bezspornym jest także i niekwestionowanym przez orzekające w sprawie organy, że skarżący nie rozpoczął działalności w okresie, w którym, w ocenie organów obu instancji, miało być złożone pierwsze sprawozdanie, tj. w I kwartale 2019 r. Zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącego karę pieniężną, o której mowa w art. 9 xb pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach za okres 16 dni, tj. od 1 maja do 16 maja 2019 r., w którym to dniu złożone zostało sprawozdanie z I kwartał (okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2019 r.). Stan prawny sprawy regulują przepisy prawa zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.p.c.g.). Na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 u.p.c.g. zezwolenie powinno określać termin podjęcia działalności. Zgodnie z art. 9o u.p.c.g. podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań (ust. 1). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (ust. 2). Stosownie do art. 9xb pkt 2 u.p.c.g. podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. W pierwszej kolejności ustalenia wymaga adresat obowiązku sporządzania i składania kwartalnych sprawozdań, o którym mowa w art. 9o ust. 1 i 2 u.p.c.g. Przepis ustawy posługuje się tu sformułowaniem "podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych", nie definiując go. Wątpliwość, która wynikła w okolicznościach kontrolowanej sprawy dotyczy tego, czy tym podmiotem jest podmiot, któremu udzielono zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, czy też podmiot, któremu takiego zezwolenia udzielono i podjął on działalność na podstawie zezwolenia. Zdaniem Sądu wykładnia literalna i systemowa przepisów u.p.c.g. przemawia za przyjęciem, że podmiotem, o którym mowa w art. 9o ust. 1 i 2 u.p.c.g. jest podmiot, który na podstawie udzielonego mu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych podjął faktycznie działalność objętą zezwoleniem. W ocenie Sądu, gdyby wolą ustawodawcy było powiązanie obowiązku sprawozdawczego wyłącznie z udzieleniem zezwolenia, norma zostałaby skierowana do "podmiotu, któremu udzielono zezwolenia". Dla przedstawionej wykładni znaczenie ma również charakter prawny terminu rozpoczęcia działalności objętej zezwoleniem i samego zezwolenia. Zezwolenie to daje adresatowi uprawnienie do podjęcia działalności w określonym zakresie, nie nakłada zaś obowiązku prowadzenia tej działalności. Jest zatem decyzją uprawniającą, a nie zobowiązującą (co nie wyklucza nałożenia na uprawnionego obowiązków realizowania prawa w określony sposób). Określenie terminu rozpoczęcia działalności jest wymogiem formalnym wniosku o wydanie zezwolenia (art. 8 ust. 1 pkt 6 u.p.c.g.), a także obligatoryjnym elementem decyzji o udzieleniu zezwolenia (art. 9 ust. 1 pkt 3 u.p.c.g.). Ustawa nie określa jednak jednoznacznie skutków określenia tego terminu. Można by przyjmować, że jest to najwcześniejszy możliwy termin podjęcia działalności. Nie jest to jednak właściwe stanowisko, skoro możliwa jest sytuacja, gdy wskazany termin podjęcia działalności jest wcześniejszy niż data ostateczności decyzji, co miało miejsce w okolicznościach kontrolowanej sprawy. Wobec tego, w ocenie Sądu, termin podjęcia działalności określony w zezwoleniu ma charakter wyłącznie informacyjny, który nie ma wpływu na powstanie obowiązków sprawozdawczych określonych w art. 9o u.p.c.g. Dodatkowo należy również zwrócić uwagę, że podmiot odbierający odpady komunalne, którego dotyczy analogiczny obowiązek sporządzania i składania sprawozdań rocznych, zobowiązano w art. 9n ust. 6 u.p.c.g. wprost: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe." Skoro zatem w odniesieniu do analogicznego obowiązku ustawodawca wprost wskazuje na konieczność składania sprawozdania zerowego, a nie nakłada takiego obowiązku w odniesieniu do podmiotów sporządzających inne sprawozdania z działalności objętej ustawą, można wnosić, że obowiązek taki, w odniesieniu do działalności innej niż odbieranie odpadów komunalnych, nie istnieje. Tym samym Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie, m. in. w przywołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1257/17 (CBOSA), czy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 marca 2018 r. sygn. II SA/Gl 131/18 (CBOSA). W ostatnio przywołanym orzeczeniu WSA w Gliwicach podkreślił m.in.: "odnoszący się do przedmiotowej sprawy art. 9o u.cz.p.g. wyrażonego wprost obowiązku składania sprawozdań zerowych ani nie przewidywał w poprzednim stanie prawnym, ani też nie przewiduje po nowelizacji. W konsekwencji, o ile podmiot odbierający odpady nawet pomimo faktycznego nieprowadzenia działalności w danym kwartale i tak terminowo musi złożyć sprawozdanie zerowe, o tyle podmiot opróżniający zbiorniki obowiązku takiego wprost, literalnie wyrażonego w przepisach, nie ma. Skoro zatem racjonalny ustawodawca wprowadzając w trakcie nowelizowania ustawy precyzyjnie wyrażony obowiązek składania sprawozdań zerowych w odniesieniu do niektórych podmiotów gospodarczych, nie wprowadził go jednocześnie w odniesieniu do podmiotów opróżniających zbiorniki, to zdaniem Sądu obowiązku takiego nie można domniemywać, ani wywodzić w drodze analogii, ani w drodze interpretacji rozszerzającej niedookreślonego w ustawie pojęcia podmiotów prowadzących określoną działalność, ani też wywodzić obowiązku takiego z treści zezwolenia. Obarczenie bowiem podmiotu odpowiedzialnością i wymierzenie mu kary wymaga uprzedniego jednoznacznego wykazania, że okoliczności faktyczne sprawy wprost odpowiadają stanowi faktycznemu, za który winna zostać, zgodnie z przepisami ustawy, wymierzona kara administracyjna." Sąd w niniejszej sprawie podkreśla, że wątpliwości, które istnieją na gruncie przywołanych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powinny być rozstrzygane po myśli zasady wyrażonej w art. 7a §1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te rozstrzygane są na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Stwierdzając, że przedmiotem postępowania było nałożenie na stronę obowiązku, w sprawie pozostały wątpliwości co do treści normy prawnej, a nie występują w sprawie inne strony, jak też nie zachodzą okoliczności określone w §2 art. 7a k.p.a., należało przyjąć, że norma wynikająca z art. 9o ust. 1 i 2 nakłada obowiązek sporządzania i składania sprawozdań wyłącznie na podmiot, który rozpoczął działalność objętą zezwoleniem. W konsekwencji należało stwierdzić, że obowiązek sprawozdawczy, o którym mowa w art. 9o ust. 1 i 2 u.p.c.g. nie obejmował skarżącego w odniesieniu do sprawozdania za I kwartał 2019 r., a co za tym idzie, nie należało wymierzać mu kary pieniężnej na podstawie art. 9xb pkt 2 u.p.c.g. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji orzekający w przedmiotowej sprawie błędnie zinterpretowały i błędnie zastosowały przepisy prawa materialnego, a to art. 9 xb pkt 2 w zw. z art. 9o ust. 1 i 2 u.p.c.g., nakładając na skarżącego karę za nieterminowe złożenie sprawozdania przez podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W tej sytuacji Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie I sentencji. W związku ze stwierdzeniem braku podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej bezprzedmiotowe stało się postępowanie przed organami administracji (art. 105 § 1 k.p.a.), co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego w punkcie II sentencji. O kosztach obejmujących wpis w kwocie 100 (słownie: sto) złotych orzeczono w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.