II SA/Kr 1331/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2018 r. sprzeciwu P. M. od decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sprzeciw oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na dachu budynku, w skład której wchodzi maszt rurowy o wys. 18 m wraz z trzema antenami sektorowymi (BSA1048 na az. 60°, 175°, 300°), czterema antenami radiolinii (3xRLA(l)30-03, az. 335°, 95°, 270°) oraz lxRLA(l)80-03 az. 180°) oraz zasilaniem elektrycznym przy ul. [...] w K. - na dz. nr [...] obr. [...] Po rozpoznaniu odwołania P. M., wniesionego od powyższej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 ze zmianami) - zwanej dalej k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w treści powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. błędnie określono projektowaną stację bazową, jako [...], zamiast: [...]. Powyższa omyłka pisarska nie miała wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W opinii organu wojewódzkiego decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana przez Prezydenta Miasta K. przedwcześnie. Następnie powołano się na art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zmianami). Jak wynika z akt sprawy, działki nr [...] oraz [...] stanowią drogę wewnętrzną, łączącą teren inwestycji z drogą publiczną. Także zapisy zawarte w załączniku nr l do decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2017 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, warunkują obsługę komunikacji działki inwestycyjnej o numerze [...], poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działkach nr [...], [...] obr. [...]. Wymóg zapewnienia dostępu do budynku jest związany z koniecznością zapewnienia dojazdu do nieruchomości, z normalnym korzystaniem z zabudowanej nieruchomości. Wojewoda w toku postępowania odwoławczego działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., pismem z 24 kwietnia 2018 r. wezwał pełnomocnika inwestora do wyjaśnienia, czy inwestorowi, tj. P. Sp. z o.o. przysługuje tytuł prawny do korzystania z działek nr [...] oraz [...], stanowiących drogę wewnętrzną skomunikowaną z drogą publiczną, jaką jest ul. [...] w K.. Jeżeli tak, inwestor winien przedłożyć stosowny dokument. W odpowiedzi na powyższe wyjaśniono, że: • inwestorowi przysługuje tytuł prawny do korzystania z działki nr [...] obr. [...] na podstawie zawartej umowy dzierżawy wraz z aneksem pomiędzy P. Sp. z o.o. oraz T. S.A. W załączeniu przesłano oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sporządzone dla działki nr [...] obr. [...] oraz kopie umowy dzierżawy nr [...] zawartą w dniu [...] lipca 2016 r. pomiędzy T. S.A., a P. Sp. z o.o. wraz z aneksem nr [...] do powyższej umowy, • natomiast działka nr [...] będąca także w użytkowaniu wieczystym T. S.A. nie będzie użytkowana przez inwestora, ponieważ cyt: bezpośredni dostęp do drogi publicznej działka nr [...] posiada poprzez działkę [...] oraz [...] (będącej w zarządzie ZIKiT). Definicja zawarta w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że dostęp do drogi publicznej należy rozumieć, jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z treści tego przepisu jednoznacznie, zatem wynika, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej tj. : poprzez ustanowienie służebności drogowej, lub poprzez drogę wewnętrzną. Ustawodawca nie uznaje za dostęp do drogi publicznej - istnienie pośredniego dojazdu np. poprzez zawarcie z właścicielem działki sąsiedniej oddzielającej działkę inwestora od drogi publicznej umowy dzierżawy tej działki, celem urządzenia dojazdu do działki inwestycyjnej. Jedynie prawnie skuteczne jest spełnienie jednego z warunków określonego w przepisie tj. istnienia służebności drogowej lub drogi wewnętrznej. Przedstawiony Aneks nr [...] do umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zawiera zapewnienie, cyt.: w § 1 dodaje się ust. 7 w następującym brzmieniu: W ramach zawartej umowy, przez czas jej obowiązywania, wydzierżawiający zapewnia niezbędny dostęp i dojazd od drogi publicznej do działki nr [...] obr. [...], na której znajdować się będzie instalacja P. , drogą wewnętrzną przebiegającą przez nieruchomość będącą w wieczystym użytkowaniu Wy dzierżawią] ącego oznaczoną w ewidencji gruntów obrębu [...] jednostki ewidencyjnej [...], jako działka nr [...], objętą Księgą wieczystą nr [...], z uwzględnieniem zastrzeżeń o których mowa w § 7 ust. 1 pkt niniejszej Umowy. Zdaniem organu odwoławczego powyższy zapis w umowie dzierżawy nie jest wystarczający, aby uznać, że został zapewniony dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, że umowa dzierżawy nieruchomości gruntowej (umowa o charakterze zobowiązaniowym) nie wywołuje skutku w postaci dostępu do drogi publicznej, co jednoznacznie wynika z treści art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto § 3 umowy stanowi, że dzierżawa została ustanowiona pomiędzy T. S.A., a P. Sp. z o.o. jedynie na okres 3 lat. A zatem, nie można uznać, aby poprzez zawartą umowę dzierżawy został zapewniony dostęp do drogi publicznej w przyszłości. Dostęp do drogi publicznej nie został także zapewniony poprzez drogę wewnętrzną, ponieważ możliwość korzystania z tego pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej. Dodatkowo, po analizie przedłożonych załączników, w tym mapy ewidencyjnej sporządzonej w skali 1:1000 - str. 104 projektu budowlanego, stwierdzono, że działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do działki nr [...] stanowiącej ulicę [...] w K.. Pomiędzy tymi działkami znajduje się działka nr [...], która łączy działkę [...] z powyższą drogą. Natomiast w aktach sprawy brak jest dokumentu świadczącego o przysługującym inwestorowi tytule prawnym do nieruchomości [...]. Zwrócono też uwagę, że do części rysunkowej projektant dołączył na stronie 10 projektu budowlanego rysunek nazwany : "Lokalizacja obiektu na mapie zasadniczej", zamiast projektu zagospodarowania terenu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz.U.2012.462 ze zmianami). Wskazano , że Prezydent Miasta K. winien ponownie przeanalizować całość akt sprawy biorąc pod uwagę wszystkie zgromadzone w niej dowody i wydać stosowne orzeczenie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zbada i wyjaśni wszystkie zarzuty strony skarżącej mogące mieć wpływ na sposób i wynik załatwienia sprawy, a następnie podejmie decyzję rozstrzygającą sprawę, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do zbadania, czy przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, z uwzględnieniem, że umowa dzierżawy nieruchomości, nie wywołuje skutku w postaci stworzenia dostępu do drogi publicznej. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. M., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez wnoszącego sprzeciw na etapie postępowania odwoławczego toczącego się przed organem II instancji. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł, że nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia organu II instancji, jednakże Wojewoda nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez wnoszącego sprzeciw na etapie postępowania odwoławczego. Organ II nie wyjaśnił tym samym wnoszącemu sprzeciw, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa koniecznym było na potrzeby niniejszego postępowania uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz czy przedłożona do akt sprawy analiza oddziaływania na środowisko została sporządzona przez osobą do tego uprawnioną. Co więcej organ nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu nieprawidłowości związanych z uzyskaniem opinii Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2017 roku. Wojewoda pominął też zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności wskazywany w piśmie z 6 sierpnia 2018 roku. Organ l instancji winien odnieść się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych na etapie postępowania odwoławczego. Zaniechanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w sprzeciwie wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Jak już wcześniej wskazano, art. 64d § 1 p.p.s.a. jako zasadę wprowadza rozpoznanie sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym, natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Przepis ten nie wskazuje, jakimi przesłankami należy kierować się przy jego stosowaniu. Z całą pewnością nie można uznać, że wniosek skarżącego w tym zakresie jest w jakikolwiek sposób wiążący. Jak zwrócono uwagę w komentarzu do omawianego przepisu - powyższa kwestia pozostawiona została uznaniu sądu (Kabat, Andrzej. Art. 64(d). W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer Polska, 2018). Sąd nie dostrzegł żadnych argumentów przemawiających za rozpoznaniem niniejszej sprawy na rozprawie. Przechodząc do właściwej kontroli zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że od momentu wprowadzenia do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucji sprzeciwu od decyzji kognicja sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach została bardzo mocno ograniczona. O ile, bowiem zasadą jest, że Sąd rozpoznaje sprawę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), o tyle w przypadku sprzeciwu jednoznaczne brzmienie art. 64e p.p.s.a. nie zezwala na dokonywanie kontroli w zakresie szerszym, niż określony w tym przepisie, a więc sprowadzający się do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z treścią art. 64e koreluje art. 151a § 1 p.p.s.a., który zezwala na uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wyłącznie wówczas, gdy stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W każdym innym przypadku Sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Innymi słowy tylko stwierdzenie, że organ II instancji powinien był wydać decyzję merytoryczną, a nie kasatoryjną daje podstawy do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy stwierdzić, że Wojewoda w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w ramach postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bada się również, czy inwestycja ma właściwy dostęp do drogi publicznej. Wynika to z treści § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji kwestii tej nie wyjaśnił w sposób dostateczny, – co szczegółowo wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda w decyzji zawarł również wskazania, co do dalszego postępowania przed organem I instancji. Wśród tych wskazań zawarto również i to, aby Prezydent Miasta K. zbadał i wyjaśni wszystkie zarzuty strony skarżącej mogące mieć wpływ na sposób i wynik załatwienia sprawy. Należy zgodzić się z Wojewodą, iż kwestia dostępu inwestycji do drogi publicznej wymaga dodatkowego wyjaśnienia, bowiem przedłożone przez inwestora dokumenty nie są w tym zakresie wystarczające. Prezydent Miasta K. wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z naruszeniem przepisów postępowania, nakazujących ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności, a konieczny do ustalenia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustalenie, czy istnieje właściwy dostęp do drogi publicznej niewątpliwie wpływa na udzielenie pozwolenia na budowę bądź też odmowę takiego pozwolenia. Co istotne, skarżący przyznał, że nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia organu II instancji, zatem zgadza się, że istniały podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozstrzygnięcia. Istotą sprzeciwu jest stwierdzenie, iż organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, – co, jak już wcześniej wyjaśniono, nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji. Innymi słowy Sąd w ogólne nie może oceniać, czy organ II instancji odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, ani tym bardziej uchylić zaskarżonej decyzji z tego powodu. W skardze błędnie powołano się na art.. 145 § 1 p.p.s.a., który w ogóle nie ma zastosowania w tej sprawie. Dotyczy on bowiem skarg na decyzję lub postanowienie, nie zaś sprzeciwów od decyzji – które objęte są zakresem art. 151a p.p.s.a. Zakres zastosowania obu tych przepisów jest odrębny i wprost wynika z ich treści. Również powołany w skardze wyrok WSA w Łodzi nie może stanowić jakiegokolwiek punktu odniesienia do rozpoznawanej obecnie sprawy, bowiem został wydany na tle wcześniejszego stanu prawnego, przed wprowadzeniem instytucji sprzeciwu od decyzji. Dotyczy to również pozostałych orzeczeń przywołanych w końcowej części skargi. Jak już wcześniej wyjaśniono wówczas zakres kognicji sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach był szerszy. Ponadto w sprawie rozstrzygniętej przez WSA w Łodzi sygn. III SA/Łd 280/17 kontrolowana decyzja nie miała charakteru kasatoryjnego, lecz utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji. W stosunku do tego rodzaju rozstrzygnięć teza przytoczona przez skarżącego pozostaje aktualna. W przypadku zaś decyzji o charakterze kasatoryjnym nie jest możliwe, by pominięcie niektórych zarzutów odwołania mogło mieć wpływ na wynik sprawy – skoro już jeden tylko zarzut daje podstawy do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., to z logicznego punktu widzenia nie ma możliwości, by uwzględnienie innego zarzutu mogło doprowadzić do wydania decyzji reformatoryjnej bądź utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie podlegał oddaleniu, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. bowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.