II SA/Kr 1331/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2024 r. znak SKO.ZP/415/383/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z dnia 10 czerwca 2024 r. znak: WGU.6730.2.2021, ustalił warunki zabudowy z wniosku A. R. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku gospodarczego na części działki nr [...] obr. [...] W. przy ul. S. w W. znajdującej się poza zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu streszczono dotychczasowy przebieg postępowania. Po rozpoznaniu odwołania G. Ś., wniesionego od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 6 sierpnia 2024 r., znak SKO.ZP/415/383/2024 - działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. 2024, 1130 t.j.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że przedmiotowe postępowanie dotyczy zrealizowanej inwestycji i jest następstwem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 9 listopada 2020 r. znak WM.5190.9.2020, na mocy którego nałożono na A. R. obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z brakiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym został zrealizowany przedmiotowy obiekt budowlany. Organ nadzoru budowlanego ustalił precyzyjnie, że budynek - jakkolwiek usytuowany jest przed nieprzekraczalną linią zabudowy wyznaczoną obowiązującym w bezpośrednim sąsiedztwie planem miejscowym, to jednak zlokalizowany jest poza zakresem tego planu. Organ odwoławczy podzielił te ustalenia. W toku ponownie prowadzonego postępowania (po wydanych wcześniej decyzjach kasatoryjnych SKO) skorygowano zakres inwestycji w sposób, który niewątpliwie pozwala stwierdzić, że zamierzenie obejmuje fragment działki nr [...] w W. obr. 3, dla którego stwierdzona nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. — obszar "A" (przyjętego uchwałą Nr XLVI/763/2010 Rady Miejskiej z dnia 10 listopada 2010 r.) na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1488/12. W konsekwencji organ przeprowadził postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Dla wydania decyzji w.z. konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 1688) - zwanej dalej "nowelizacją" do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajduje regulacja art. 61 ust. 5a ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji. I tak, zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy w brzmieniu dotychczasowym - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt la, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W sporządzonej w sprawie analizie urbanistycznej wyznaczono obszar analizowany wokół terenu objętego wnioskiem. Ustalono szerokość frontu terenu inwestycji, jako odcinek długości ok. 29 m (szerokość terenu objętego wnioskiem - części działki nr [...], od strony ulicy S. , z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji). Granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic terenu inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu przedmiotowej działki, czyli ok. 87 m. Kolegium nie kwestionuje takiego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, jak również uwzględnienia przez organ zabudowy istniejącej w tym obszarze. W obszarze analizowanym znajduje się działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Są to między innymi działki nr [...], [...], [...] obr. [...] W.. Dalej organ odwoławczy omówił ustalenia wynikające z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno – architektonicznej dotyczące poszczególnych parametrów zabudowy. Ustalenie przyjętych parametrów pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony. Kolegium nie podzieliło w tym zakresie zarzutów odwołania. Ponadto ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Należy zauważyć, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną -urbanistyczną oraz projekt decyzji. Teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica S. . Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Podsumowując, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. Ś., zarzucając jej naruszenie 1. naruszenie art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewskazanie ani jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana budynkiem gospodarczym, a tym samym brak odniesienia dla wyznaczenia nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, bowiem działki w obszarze analizowanym nie są zabudowane budynkami gospodarczymi, a użyte do analizy porównawczej między innymi działki nr [...], [...] i [...] zabudowane są wyłącznie budynkami jednorodzinnymi z garażami lub budynkami jednorodzinnymi i garażami wolnostojącymi. 2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w analizie wzięto pod uwagę działki dostępne z innej drogi publicznej niż ul. S. tj. ul. Św. Kingi, na przykład dz. [...], [...], [...], [...] co miało istotny wpływ na wynik analizy. 3. naruszenie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1588 - dalej "rozporządzenie") poprzez nie wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, w przypadku, w którym nie wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. 4. naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w sposób dowolny dostosowany wyłącznie do potrzeb spełnienia parametrów określonych we wniosku. W analizie wyliczane są wartości średnie dla działek z pominięciem niezabudowanych, przy czym ustawa o planowaniu przestrzennym nie uzasadnia pomijania w takim wypadku działek niezabudowanych. 5. naruszenie § 6 rozporządzenia bowiem w analizie podawane są błędnie dane dotyczące długości elewacji ustalane na podstawie rzutu dachu widocznego na mapie ewidencyjnej. Ponadto, brane do analizy elewacje "frontowe" w niektórych przypadkach są w rzeczywistości ścianami usytuowanymi od strony dróg wewnętrznych / dojazdowych (działka [...]), a nie drogi publicznej, a stanowią podstawę do wyznaczenia parametru elewacji od strony ul. S. - drogi publicznej. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący uzupełnił zarzuty w piśmie z dnia 13 stycznia 2025 r. podnosząc, że ulice S. i św. [...] nie mogą być połączone. "Dziki łącznik", jaki wykonali mieszkańcy sąsiedniego osiedla, przebiega wzdłuż działki [...], która nie jest działką KDD, ale działką o przeznaczeniu US (część terenu 2US należącego do klubu sportowego "W. "). Działka ta nigdy nie była przeznaczana w planach na drogę publiczną (KDD). Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji, są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia u.p.z.p. Słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu decyzji, że wobec wszczęcia postępowania w marcu 2021 r. zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. poz. 1688) nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Na początek należy przytoczyć treść podstawowych przepisów, które zastosowały organy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Decyzję o warunkach zabudowy organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja ustalająca warunki zabudowy w stosunku do budynku już istniejącego – na skutek wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. postanowienia z dnia 9 listopada 2020 r. znak WM.5190.9.2020 na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jest to budynek gospodarczy, parterowy, na rzucie prostokąta o wymiarach 5,21 x 2,5 m, kryty dachem jednospadowym, o zmiennej wysokości (od 2, 43 do 2,17 wewnątrz budynku). Obiekt służy do przechowywania kosiarek, rowerów. Kontrolowana obecnie decyzja jest trzecią z kolei decyzją SKO w tej sprawie – w dwóch poprzednich organ odwoławczy orzekał kasatoryjnie, wskazując na braki wcześniej prowadzonego postępowania wyjaśniającego (brak wymaganych prawem załączników do decyzji WZ oraz brak precyzyjnego określenia terenu inwestycji - czy jest cała działka nr [...], czy tylko ten jej fragment, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Ostatecznie inwestor sprecyzował, że przedmiotem wniosku jest tylko ta część działki nr [...], która nie jest objęta zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaznaczając ten teren również na załączonej do pisma mapie (pismo z 28 lutego 2024 r. z załącznikami). Jako teren inwestycji wskazano więc stosunkowo niewielki fragment działki nr [...] (skarżący podaje, że teren ten ma pow. 171 m2); objęta wnioskiem zabudowa jest również stosunkowo niewielkich gabarytów (jedna kondygnacja, 13 m2 powierzchni zabudowy). Przy ustalania warunków zabudowy zasadnicze znaczenie ma ład przestrzenny i zasada dobrego sąsiedztwa. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że "Wymagania dobrego sąsiedztwa nie sprowadzają się do całkowitego podporządkowania planowanej zabudowy zabudowie sąsiadującej i mechanicznego powielania funkcji. Wymóg kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania standardów ładu przestrzennego. Wskazuje się, że funkcja, w rozumieniu jakie nadaje temu pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia nawet uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję" (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. II OSK 1161/21, LEX nr 3731793). W innym wyroku NSA zauważył: "Przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy usługowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego" (wyrok NSA z 30 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 1098/21, LEX nr 3694265). Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Przygotowanie analizy urbanistyczno – architektonicznej oraz sporządzenie projektu decyzji WZ nie ogranicza się bowiem do wyliczenia średnich wskaźników parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. Odpowiedni poziom merytoryczny projektu decyzji wykonanego zgodnie z wiedzą fachową projektanta nabiera szczególnego znaczenia dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego. Na taki zakres decyzji WZ – i w konsekwencji również na zakres kontroli sądowej takich decyzji - zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 1022/21 (LEX nr 3694227) stwierdzając: "Istota kontroli legalności wskaźników nie sprowadza się zatem do matematycznej poprawności osiągniętego wyniku, ale oceny na ile wskaźnik pozostaje w zgodzie z zasadą kontynuacji. Kluczowe znaczenie ma to, że wyznaczone wskaźniki i parametry mieszczą się w zakresie wynikającym z analizy i zostały uzasadnione uwarunkowaniami urbanistycznymi i architektonicznymi w sąsiedztwie terenu inwestycji". W orzecznictwie zawraca się też uwagę, że analiza urbanistyczna jest dowodem w sprawie w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Sporządzona na potrzeby sprawy analiza została przez organy obu instancji zaakceptowana, nie budzi również wątpliwości Sądu. Została ona wykonana w sposób szczegółowy, jasno i klarownie wyjaśnia wszystkie okoliczności wpływające na sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy. Z kolei bardzo szczegółowe zarzuty skargi stanowią w istocie polemikę z treścią analizy, jednak w ocenie Sądu nie prowadzą do podważenia jej wyników. Jak już wspomniano, w kwestii funkcji zabudowy nie jest konieczne ustalenie, że na obszarze analizowanym taka sama funkcja już występuje. Chodzi bardziej o brak sprzeczności z dotychczasowym zagospodarowaniem otoczenia. Jak wskazał NSA w wyroku z 10 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 1420/23 (LEX nr 3692031) w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w sensie largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Jak wynika z analizy, w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz obiekty infrastruktury technicznej, drogi publiczne i drogi wewnętrzne. Skarżący zarzuca, że budynki garaży położone w obszarze analizowanym posłużyły w analizie do wyznaczenia warunków zabudowy dla budynku gospodarczego, podczas gdy funkcje budynków gospodarczych i garaży są odmienne. W ocenie Sądu zarzut ten nie może jednak odnieść skutku. Zarówno wolnostojące garaże, jak i budynki gospodarcze stanowią uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i są z nią ściśle związane – w niniejszej sprawie objęty postępowaniem budynek służy do przechowywania m. in. rowerów czy kosiarek przez osoby zamieszkujące na działce nr [...]. W żadnym wypadku nie może być tu mowy o funkcji sprzecznej ze stanem istniejącym. Kolejny zarzut dotyczy tego, że w analizie wzięto pod uwagę działki dostępne z innej drogi publicznej niż ul. S. tj. ul. Św. K. , na przykład dz. [...], [...], [...], [...] co miało istotny wpływ na wynik analizy. Skarżący podkreśla, że ulice S. i św. K. są zgodnie z mapami geodezyjnymi ulicami "ślepymi" (bez przejazdu), o granicach wyznaczonych przebiegiem działek drogowych nr [...] oraz [...] i [...], a nieformalny "dziki" łącznik na terenie działki nr [...], należącej do klubu sportowego "W. ", wykonany został przez mieszańców innych jednorodzinnych (z ul. św.. ). Zarzut ten jest całkowicie bezzasadny. W analizie urbanistycznej należy uwzględnić wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko te, które są położone przy tej samej drodze publicznej (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2194/20, LEX nr 3575665). Skarżący zarzuca niewłaściwe ustalenie linii zabudowy, podkreślając, że dołączona do decyzji analiza urbanistyczno-architektoniczna z dnia 10 czerwca 2024 roku nie zawiera uzasadnienia w zakresie wyznaczenia innej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, a wręcz wskazując na konieczność spełnienia wymogów z ustawy o drogach publicznych wskazuje na zastosowanie § 4 ust. 2 rozporządzenia, a nie ust. 4. Skarżący podaje szczegółowo odległości poszczególnych budynków od ul. Świętej K. i ul. S. kwestionując przyjętą w analizie odległość linii zabudowy na poziomie 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. S. . Ponownie wskazuje, że obie te drogi nie są połączone w sposób legalny, a zgodnie ze znakami drogowymi są ulicami bez przejazdu. Zarzuca też zignorowanie geodezyjnego przebiegu ul. S. . Również i te zarzuty nie doprowadziły do podważenia treści analizy, w której przyjęto sposób kształtowania linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Autor analizy podkreślił, że obszar analizowany charakteryzuje swobodny układ istniejącej zabudowy. W związku z brakiem jednorodnie wykształconej linii zabudowy wzdłuż ulicy S. W., mając na celu porządkowanie przestrzeni oraz optymalne wykorzystanie działki inwestycji, wskazane jest wyznaczenie linii nowej zabudowy w oparciu zapisy ustawy o drogach publicznych, tj. 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni powyższej ulicy, nawiązując do przebiegu linii zabudowy wzdłuż ulicy Świętej K. której kontynuację stanowi ulica S. . Wskazana odległość położenia obiektu budowlanego 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni wynika z art. 54 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (dla obszarów zabudowanych i dróg gminnych). Ustawodawca posługuje się przy tym określeniem "od zewnętrznej krawędzi jezdni", a zatem geodezyjny przebieg działki drogowej jest w tym kontekście nieistotny. Wobec braku wykształcenia w okolicy wyraźnej linii zabudowy, na podstawie posiadanej wiedzy fachowej urbanista przyjął za dopuszczalne zastosowanie w tej sprawie §4 ust. 4 rozporządzenia i ustalenia linii zabudowy w sposób odmienny od wskazanych w ust. 1 – 3. Wartości w postaci porządkowania przestrzeni oraz optymalnego wykorzystania działki inwestycyjnej stanowią przekonujące uzasadnienie przyjętego przebiegu linii zabudowy. Analogicznie należy odnieść się do kolejnego zarzutu dotyczącego wyznaczenia w sposób dowolny wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Również w odniesieniu do tego parametru skarżący przedstawia własne wyliczenia, a także kwestionuje metodologię obliczenia "średniej" powierzchni zabudowy w analizie. Wreszcie zarzuca błędne pominięcie działek niezabudowanych. W analizie stwierdzono, że wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu zawierają się w przedziale od ok. 9% (dz. nr [...]) do ok. 34% (dz. nr [...]). Średni wskaźnik wynosi 17%. Ze względu na znaczne zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym, wskaźnik wynoszący od 6% - 9 % dla budynku gospodarczego ustalony na podstawie treści § 5 ust. 2 rozporządzenia pozwoli na wkomponowanie przedmiotowego obiektu w istniejący układ urbanistyczny. Wbrew zarzutom skarżącego, wyliczenie średniej powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek i dopiero na tej podstawie wyliczenie średniej dla całego obszaru analizowanego znajduje uzasadnienie w przepisach rozporządzenia. Podobnie myli się skarżący twierdząc, że przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu należy uwzględniać również działki niezbudowane (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2022 r., sygn. II OSK 2974/19, LEX nr 3434795). Zresztą omawiany wskaźnik został w niniejszej sprawie ustalony przez urbanistę na poziomie 6 – 9% tj. znacznie niższym niż wynikająca z analizy średnia ok. 17%, jak również średnia wynikająca z obliczeń przedstawionych przez skarżącego (12.73%). Za przekonujące należy uznać przyjęte przez urbanistę uzasadnienie, że tak ustalony wskaźnik daje możliwość wkomponowania wnioskowego obiektu w istniejący układ urbanistyczny i pozwoli na zrównoważony rozwój tej części miasta. Okoliczność, że pozostała część działki [...] (objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) jest już zabudowana – jak twierdzi skarżący – w ok. 32% nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości argumentacji zawartej w analizie i decyzji WZ. Jak już wcześniej stwierdzono, mowa jest o budynku gospodarczym o powierzchni zabudowy na poziomie 13 m2 (5,21 x 2,5 m). Sąd podziela stanowisko organów i urbanisty, że tego rodzaju zabudowa wkomponuje się w istniejący ład przestrzenny. Wreszcie za bezzasadne należy uznać zarzuty w zakresie sposobu ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej. W analizie wskazano, że wskaźniki szerokości elewacji frontowych budynków zlokalizowanych w obszarze są zróżnicowane, uzależnione od formy i funkcji budynków. Budynki mieszkalne mają szerokość od ok. 8 m (dz. nr [...]) do ok. 18 m (dz. nr [...]); budynki gospodarcze od ok. 4 m (dz. nr [...]) do ok. 8,5 m (dz. nr [...]). Średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych wynosi ok. 12 m, natomiast budynków gospodarczych wynosi ok. 6 m. W obszarze analizowanym nie został wykształcony jednorodny charakter frontowych istniejących budynków, który wymagałby bezwzględnej kontynuacji. Ze względu na różnorodność gabarytów istniejącej w obszarze analizowany, a w szczególności zróżnicowanie szerokości elewacji frontowych istniejących budynków, uzasadnione jest przestrzennie wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w zakresie od 4,5 m do 6,5 m. Wyznaczony w ten sposób parametr pozwoli w kontekście istniejących uwarunkowań przestrzennych na wkomponowanie obiektu w istniejący układ urbanistyczny. Nawet gdyby podnoszone przez skarżącego niedokładności analizy znalazły potwierdzenie, to w świetle tak zróżnicowanych szerokości budynków już istniejących w obszarze analizowanym określenie tego parametru na poziome 4,5 – 6,5 m nie będzie prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało dojść do wniosku, że wydana w sprawie decyzja jest zgodna z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a istniejący już budynek gospodarczy – w świetle danych wynikających z analizy urbanistycznej – stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, nie naruszając zasady kontynuacji ani istniejącego ładu przestrzennego. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.