II SA/Kr 1332/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. Z., T. Z. i E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania postanawia umorzyć postępowanie sądowe. W dniu 24 września 2004 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w K. złożyła do Prezydenta Miasta K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: wielorodzinny budynek mieszkalny w części wysokiej (od 3 do 14 kondygnacji) oraz usługowy w części niskiej (od 0 do 2 kondygnacji) i garażami w przyziemiu (kondygnacje -1,0,1) na działce nr "1" wraz z infrastrukturą techniczną: przyłączami wodno-kanalizacyjnym na działkach nr "2" i "3"; energetycznymi na działkach nr "2", "4", "5", "6", "7", "8"; przyłączami do sieci ciepłowniczej na działkach nr "9", "4", "2" i "10" oraz włączeniem do komunikacji do działki nr "11". Po wniesieniu tego wniosku i ustaleniu stron, przeprowadzono analizę architektoniczno-urbanistyczą i sporządzono projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dnia 1 lutego 2006 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) A. Z. złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie z powodu śmierci jeden z stron T. S., współwłaściciela działki nr "12". Prezydent Miasta K. postanowieniem z 26 kwietnia 2006 r. zawiesił postępowanie w sprawie w związku z uzyskaniem informacji o śmierci T. S. w toku postępowania. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 11 października 2006 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wskazując, że E. S., zona zmarłego T. S., jest faktycznym zarządcą majątku masy spadkowej po zmarłym i tym samym ustała przesłanka zawieszenia. Na to postanowienie wniesiono zażalenia i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 12 grudnia 2006 r. uchyliło zaskarżone postanowienie argumentując, że organ I-instancji nie wykazał prawidłowo następców prawnych po zmarłym T. S., a nie zachodzi w sprawie przesłanka braku objęcia spadku, uzasadniająca ustanowienie kuratora stosownie do art. 30 § 5 K.p.a. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego w zakresie istnienia przyczyny zawieszenia, organ zgromadził materiał dowodowy w szczególności w zakresie odpisów aktów urodzenia małoletnich D. T. S. i K. W. S., dzieci zmarłego T. S. i E. K. oraz kopii protokołów w postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym T. S. i ustalił, że następcami prawnymi po zmarłym T. S. są: E. K., D. S. i K. S.. W związku z powyższym Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 28 marca 2007 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, że na skutek intensywnych działań podjętych w przedmiocie ustalenia następców prawnych po zmarłym T. S. ustalono, że jego następcami prawnymi są: E. K., D. S. i - później sprostowane – K. S.. Taki krąg następców prawnych wynikał z treści protokołów posiedzeń sądu cywilnego. Wydanie przez sąd cywilny postanowienia w sprawie stwierdzenia nabycia spadku nie jest zagadnieniem wstępnym w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 922 § 1 K.c. prawa i obowiązki majątkowe spadkodawcy przechodzą na jego spadkobierców z mocy prawa z chwilą otwarcia spadku. Ponieważ postępowanie spadkowe po zmarłym T. S. nie zostało zakończone, to jednak znani są spadkobiercy i tym samym – w ocenie organu I instancji - ustała przyczyna zawieszenia postępowania, dodatkowo uzasadniona zasadą ekonomii procesowej. Istnieje przy tym możliwość zawiadomienia o postępowaniu spadkobierców zmarłego w osobach E. K., D. S. i K. S.. Postanowienie to doręczono A. Z. w dniu 10 kwietnia 2007 r. i dnia 17 kwietnia 2007 r. strona ta wniosła zażalenie na to postanowienie, domagając się jego uchylenia. W obszernym uzasadnieniu wskazano, że organ administracji naruszył art. 97 § 2 K.p.a. w związku z art. 123 K.p.a. Skarżący podniósł, że w trakcie trwania stanu zawieszenia postępowania organy administracji podejmowały czynności w sprawie, a wiedza o następcach prawnych po zmarłym T. S. zapewne pochodzi od wnioskodawczyni, Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Wprawdzie możliwość podjęcia w tym stanie sprawy czynności przez organ administracji z urzędu istniałaby wówczas, gdyby przemawiał za tym interes społeczny, ale w tej sprawie organ administracji nie dowiódł istnienia takiego interesu. Tylko sądowe postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku może uzasadniać uznanie danej osoby za spadkobiercę zmarłego. Treści tego postanowienia nie może zastąpić jakiekolwiek oświadczenie. Ponadto organ administracji jako spadkobiercę uznał K. S., o istnieniu której to osoby nic nie wie składający zażalenie. Wskazano na szereg przepisów prawa cywilnego związanego z dziedziczeniem, które mogły być naruszone wskutek ustalenia następców prawnych przez organ administracyjny. Składający zażalenie podniósł nieprawidłowość w zawiadamianiu E. K. i niekonsekwencję w dopuszczeniu tej osoby jako strony w postępowaniu. Całkowicie błędnym jest utożsamianie przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a. Zażalenie wniosła również E. K., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia jako naruszającego w rażący sposób prawo. Składająca zażalenie podniosła, że tylko sąd powszechny może ustalić krąg spadkobierców i dopóki takiego postanowienia sąd nie wydał – nikt nie stał się spadkobiercą po zmarłym T. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 21 czerwca 2007 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że przyczyną zawieszenia postępowania była śmierć T. S.. W wyniku podjętych działań zmierzających do usunięcia przesłanki zawieszenia ustalono, że w 1991 r. zmarły zawarł związek małżeński z E. K. i z tego związku zrodził się D. S. oraz K. S.. Prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po spadkodawcy. Za wydaniem zaskarżonego postanowienia przez organ I-instancji przemawiał interes społeczny, bowiem planowana inwestycja dotyczy budownictwa mieszkaniowego, a z art. 75 Konstytucji RP wynika nakaz prowadzenia przez organy państwa polityki sprzyjającej budownictwu. Ewentualne naruszenie art. 99 K.p.a. nie mogłoby prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia w związku z art. 97 § 2 K.p.a. Trafnie organ I-instancji przyjął, że znani są mu spadkobiercy po zmarłym T. S.. Dla ustalenia następców prawnych zmarłej osoby nie jest konieczne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, bo takiego warunku nie zawiera art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Samo to postanowienie ma charakter tylko deklaratoryjny. Wymóg legitymowania się postanowieniem stwierdzającym nabycie spadku obejmuje tylko taką sytuację, gdy osoba trzecia rości sobie prawa z tytułu dziedziczenia. W postępowaniu administracyjnym tylko wówczas wymagane byłoby posługiwanie się postanowieniem w sprawie nabycia spadku, gdyby to jakaś inna osoba trzecia domagała się uznania jej za stronę. Z oświadczeń stron nie wynika, aby po zmarłym T. S. miało miejsce dziedziczenie testamentowe. Ponadto w przypadkach wątpliwych sprawa powinna być zawieszona na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W tej zaś sprawie organ I-instancji prawidłowo ustalił krąg następców prawnych po zmarłym T. S.. Gdyby zaś w podjętych postępowaniu zaistniałaby wątpliwość co do prawidłowego ustalenia kręgu następców prawnych, to wówczas postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało kilka orzeczeń sądowych potwierdzających zajęte stanowisko w sprawie. Postanowienie to doręczono A. Z. 2 lipca 2007 r. i w dniu 27 lipca 2007 r. strona ta wniosła na to postanowienie obszerną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności w części dotyczącej M. A., Spółki ENION S.A. oraz Spółki [...] S.A., a w pozostałej części o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I-instancji ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia instancyjnego. W skardze zarzucono organom administracji naruszenie art. 97 § 2 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. oraz art. 28 i art. 30 § 2 w związku z art. 10 § 1 K.p.a. Całkowicie bezpodstawnym było uznanie za strony Urząd Miasta K. Wydział Skarbu Miasta oraz Wydział Architektury i Urbanistyki. Nieruchomości będące własnością lub pozostające w użytkowaniu wieczystym M. A., Spółki ENION i [...] nie są bezpośrednio graniczącymi z terenem zamierzenia inwestycyjnego, w związku z tym uznanie zbyt szerokie kręgu stron stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności danego postanowienia. Ponadto organy jako strony nie uznały Spółki [...] sp. z o.o. mimo że jej nieruchomość graniczy z terenem inwestycji, a także współwłaścicieli działki nr "13". Skarżący zarzucił całkowitą dowolność w ustaleniu następców prawnych po zmarłym T. S. podnosząc, że za tych następców prawnych nawet nie uznano zstępnych zmarłego (D. S. i K. S.). Nie jest wiadomym, dlaczego nie wszyscy spadkobiercy E. i F. S. brali udział w postępowaniu. Skarżący zarzucił, że bezpodstawnie pominięto wśród stron postępowania K. M., J. C. i A. K.. To – w ocenie skarżącego - uzasadnia zaistnienie przesłanki pozwalającej na wznowienie postępowania. Skarżący podniósł również, że odmiennie ustalono treść zamierzenia inwestycyjnego w zaskarżonym postanowieniu w odniesieniu do wniosku wnioskodawczyni. Zarzucił organowi odwoławczemu bezzasadne powołanie się na istnienie interesu społecznego, bez jego dokładnego wyjaśnienia, a także błędne odwołanie się do art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, który to przepis nie może być bezpośrednio stosowany w związku z jego treścią. Organ odwoławczy niepotrzebnie rozwodził się nad zagadnieniami zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił błędna wykładnię art. 1027 K.c. Ustalenie spadkobierców należy wyłącznie do drogi postępowania cywilnego i w tym zakresie ustalanie tych następców w postępowaniu administracyjnym jest niedopuszczalne. Tylko prawomocne postanowienie sądu stwierdzające nabycie spadku stanowi dowód tego, kto jest następcą prawnym zmarłej strony. Tego dowodu nie mogą zastąpić oświadczenia. Ponadto organy administracji ustalając krąg stron nie wskazał na żaden dowód, który uzasadniałby przyjęcie następców prawnych zmarłych stronach w tej sprawie. Skarżący T. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyznania kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 1025 K.c. oraz błędne przyjęcie dopuszczalności ustalenia spadkobierców po zmarłym T. S. na potrzeby tego postępowania. Podniesiono, że sama E. K. (której nazwisko błędnie przytacza organ odwoławczy) oświadczyła w postępowaniu cywilnym, że nie wie, czy zmarły T. S. nie pozostawił jeszcze innych spadkobierców i już to powinno stanowić przesłankę dalszego zawieszenia postępowania. Podniesiono, że planowana inwestycja zlokalizowana tuż przy granicy z działką skarżącego, której realizacja doprowadzi do wykonania głębokiego wykopu w ziemi, może spowodować katastrofę budowlana na działce T. Z.. Skarżąca E. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania i zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 97 § 2 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 i art. 29 K.p.a., a także art. 30 § 2 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że organy administracji błędnie interpretują prawo i błędnie stosują orzecznictwo sądowe. Zarzucono brak podstaw do stosowania art. 75 Konstytucji RP i oparcia rozstrzygnięcia o interes społeczny, który rzekomo miałby uzasadniać w tej sprawie podjęcie zawieszonego postępowania. Ponownie zarzucono, że następcy prawny muszą legitymować się sądowym stwierdzeniem nabycia spadku, w przeciwnym razie nie można uznać ich za strony postępowania administracyjnego wchodzące w miejsce zmarłej osoby. Spadkobiercami po zmarłej osobie są tylko te osoby, które zostaną wymienione w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, a póki takiego postanowienia w sprawie nie wydano – w ogóle nie ma mowy o jakichkolwiek spadkobiercach. Wskazano, że tylko z treści protokołów z postępowań przed sądem cywilnym nie można domniemywać, kto jest spadkobiercą po zmarłej osobie. Zarzucono również, że w postępowaniu nie biorą udziału D. i K. S.. W identycznych odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Ustosunkowując się do zarzutów skarg podniesiono, że w zaskarżonym postanowieniu nie ustalano stron postępowania. Okoliczność, czy któraś z osób będących stroną w postępowaniu "głównym" nie uczestniczyła, może być skutecznie podniesiony dopiero po zakończeniu tego postępowania. Podniesiono, że argumentacja wskazującą na konieczność uzyskania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku dla ustalenia spadkobierców nie jest powszechnie przyjmowana jako słuszna, bowiem inaczej spadkobiercy byliby zmuszani do wszczęcia postępowania cywilnego. Poza tym poglądy skarżących prowadziłyby do sytuacji patowej wtedy, gdyby osoba zmarła nie była wnioskodawcą, a potencjalni spadkobiercy nie byliby zainteresowani stwierdzeniem nabycia spadku. Na rozprawie skarżący A. Z. na pytanie Sądu wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzone z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia 24 września 2004 r. zostało ostatecznie umorzone na skutek wejścia w życie planu miejscowego obejmującego ten teren. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący wnieśli skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 czerwca 2007 r. znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 28 marca 2007 r. o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skargi zostały wniesione z zachowaniem ustawowego terminu 30-dniowego do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem tej sprawy jest podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie administracyjnej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Instytucja zawieszenia postępowania (podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego) ma charakter niesamodzielny w tym znaczeniu, że może ona być stosowana tylko wtedy, gdy prowadzone jest inne jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, będące postępowaniem "głównym". Dopóty więc organy administracyjne mogą stosować tą instytucję (zawieszenia/podjęcia zawieszonego postępowania), dopóki nie zakończyło się ostatecznie "główne" postępowanie administracyjne. Przy czym pod pojęciem "głównego" postępowania administracyjnego należy rozumieć to postępowanie, któremu nadano bieg po wcześniejszym zawieszeniu. W tej sprawie skarżący wnieśli skargi na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W dacie orzekania w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zapadła już decyzja administracyjna ostatecznie rozstrzygającą sprawę dotyczącą ustalenia warunków zabudowy – umorzono postępowanie w sprawie z powodu wejścia w Zycie planu miejscowego. Tym samym należy stwierdzić, że w tym stanie sprawy orzekanie przez Sąd o legalności wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie w przedmiocie zawieszenia zależało bowiem od postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a to ostatnie już się zakończyło. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd umarza postępowanie, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wymienione w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy (chodzi o inne przesłanki niż cofnięcie skargi lub śmierć strony w postępowaniu dotyczącym praw i obowiązków wyłącznie związanych z osobą zmarłego). W tej sprawie bezprzedmiotowość wynika z zakończenia postępowania, którego przebieg (trwanie) było przedmiotem orzekania administracyjnego w zakresie zawieszenia. W ocenie Sądu po wydaniu ostatecznej decyzji orzekanie przez Sąd o legalności podjęcia zawieszonego postępowania nie ma już dla sprawy administracyjnej żadnego znaczenia. Orzekając merytorycznie Sąd zobowiązany byłby merytorycznie zbadać zgodność z prawem postanowienia w przedmiocie zawieszenia i na przykład stwierdzając, że postanowienie wydane w tym zakresie było niezasadne, musiałby je uchylić, co z kolei skutkowałoby przekazaniem w tym zakresie sprawy (czyli w przedmiocie zawieszenia) właściwemu organowi do ponownego rozpoznania tej kwestii. Rozpoznawanie zaś zasadności podjęcia zawieszonego postępowania w przypadku zakończenia "głównego" postępowania straciłoby jakikolwiek znaczenie i nie mogłoby się – po przeczeniu Sądu - toczyć z powodu braku "głównego" postępowania. . W związku z powyższym Sąd w tej sprawie uznać, iż wystąpiła przesłanka umorzenia postępowania, nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów zawartych w skargach oraz dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia. Tym samym mając na względzie treść art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd w tej sprawie, dotyczącej skargi na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne