II SA/Kr 1333/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 marca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: WSA Barbara Pasternak AWSA Janusz Kasprzycki ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2006 r. sprawy ze skargi L.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej L.P. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2002r., znak: [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał L.P. dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanego ustępu o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działce nr "1" w miejscowości B. W uzasadnieniu tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wskazał, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji ustalono, że na działce o nr ewidencyjnym "1" w B. znajduje się drewniany ustęp o wymiarach zewnętrznych 0,90 x 1,10 i wysokości 2,0 m. Jest on posadowiony bezpośrednio na gruncie bez urządzonego dołu kloacznego. Obiekt jest w złym stanie technicznym. Elementy drewniane poszycia jak i konstrukcyjne posiadają wyraźne oznaki korozji biologicznej oraz porażenia przez grzyba domowego. Jak ustalił organ I instancji działka nr "1" jest własnością M. i S. P., natomiast obiekt - L.P. Według oświadczeń stron, złożonych do protokołu z oględzin ustęp ten został wybudowany przez J.P. oraz jego zmarłego ojca ok. 30 lat temu i ustawiony był bezpośrednio przy stodole. Około 10 lat temu został on przesunięty przez J.P. w obecne miejsce. J.P. oświadczył natomiast, że ustęp wybudowany został przez jego zmarłego ojca w 1971 r. bez jego udziału i od tego okresu nie był przesuwany w inne miejsce. Obecnie nie jest użytkowany. Organ I instancji uznał zatem, że w/w ustęp wybudowano około 1971r., samowolnie. Lokalizacja ustępu narusza przepisy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r., (Dz.U. nr 10, poz. 44 ze zm.), w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego, gdyż nie dopuszczały one usytuowania tego typu obiektów w odległości 50 cm od granicy działki. Zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 2 zarządzenia odległość zbiorników do gromadzenia nieczystości płynnych powinna wynosić co najmniej 7,5 m od granicy nieruchomości, licząc od krawędzi zbiornika. Lokalizacja ustępu narusza także przepisy obowiązującego od 1980r. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62). Zgodnie z § 23 ust. 4 tego rozporządzenia odległość ustępów od granicy działki winna wynosić co najmniej 2 m. Także i obowiązujące w dacie orzekania przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. nr 15, poz. 140), zostały naruszone, bowiem w myśl § 36 ust. 2 pkt 2 odległość tego typu obiektów winna wynosić minimum 2 m od granicy działki. Powyższe obrazuje, że, wybudowany samowolnie ustęp narusza kolejno po sobie obowiązujące przepisy wykonawcze do prawa budowlanego stwarzając zagrożenie bezpieczeństwa sanitarnego i pożarowego. Kolejnym czynnikiem stwarzającym to zagrożenie jest jego zły stan techniczny. Skoro przedmiotowy ustęp został wybudowany samowolnie i bezspornie ustalono, że został on zrealizowany przed 1 stycznia 1995r., to zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., podstawą prawną decyzji jest art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - Prawo budowlane z 1974r.). W myśl tego ostatniego przepisu obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce jeżeli stwarzają niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie się warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2 ust. l art. 37 Prawa budowlanego z 1974r.). W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. orzekł o rozbiórce przedmiotowego ustępu. Z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nie zgodziła się L.P. i wniosła od niej odwołanie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r., znak:[...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie: k.p.a.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z ustaleń dokonanych przez organ I instancji, na działce własności M. i S. P. został wybudowany drewniany ustęp. Znajduje się on w narożu działki w odległości 0,5 m od ogrodzenia od strony południowej i 6,0 m od strony wschodniej działki. Według oświadczeń stron, złożonych do protokołu z oględzin ustęp ten został wybudowany przez J.P. oraz jego zmarłego ojca ok. 30 lat temu i ustawiony był bezpośrednio przy stodole. Około 10 lat temu został on przesunięty przez J.P. w obecne miejsce. J.P. oświadczył, że ustęp wybudowany został przez jego zmarłego ojca w 1971r. bez jego udziału i od tego okresu nie był przesuwany w inne miejsce. Obecnie nie jest użytkowany. Organ I instancji uznał zatem, że w/w ustęp wybudowano około 1971r., samowolnie. W podstawie prawnej swojej decyzji organ I instancji wskazał przepis art. 37 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., Przepis ten stanowi, że: obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dokonał szczegółowej analizy kolejnych przepisów wykonawczych do prawa budowlanego od obowiązujących w dacie budowy w/w obiektu do chwili obecnej, stwierdzając, że naruszenie tych przepisów stwarza zagrożenie bezpieczeństwa pożarowego i sanitarnego. Kolejnym czynnikiem, który powoduje zagrożenie dla ludzi i mienia jest zły stan techniczny obiektu. Zarówno lokalizacja, jak i stan obiektu, tj. usytuowanie przy granicy, bez ściany oddzielenia przeciwpożarowego, posadowienie obiektu bez fundamentu bezpośrednio na gruncie oraz to, że jest on wykonany w całości z drewna, czynią niemożliwym przeprowadzenie w nim jakichkolwiek zmian i przeróbek, gdyż wiązałoby się to z wykonaniem nowego obiektu. Mając na uwadze powyższe nałożenie na Panią L.P. obowiązku zbiórki należy uznać za zasadne. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu podniesiono, że sprawa furtki w ogrodzeniu nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania, natomiast w sprawie ustępu w odwołaniu nie podniesiono istotnych zarzutów, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie decyzji. Skargę do sądu administracyjnego na tą decyzję złożyła L.P. Podniosła w niej, że nie jest w stanie wykonać nakazu rozbiórki albowiem furtka przez którą wchodzi się na działkę, gdzie znajduje się przedmiotowy ustęp, jest zagrodzona przez S.P. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej podniesionych. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 37 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., obowiązującego w dacie budowy przedmiotowego ustępu. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W pierwszym rzędzie należało zatem ustalić, że w tym konkretnym przypadku doszło do wybudowania obiektu budowlanego. W tym względzie w ogóle brak jest w uzasadnieniu decyzji organu pierwszoinstancyjnego, mającego przecież stanowić odzwierciedlenie motywów podjętego rozstrzygnięcia, wywodu, że ustęp jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Następnie, należało przedstawić analizę odpowiednich przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska określającego zakres, warunki i tryb uzyskiwania pozwoleń na budowę, rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaje rozbiórek zwolnione od obowiązku zgłoszenia (art. 28 Prawa budowlanego z 1974r.), czy na budowę ustępu wymagalne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dopiero po dokonaniu powyższych wyjaśnień organ nadzoru budowlanego mógł przejść do dokonywania dalszych ustaleń, dotyczących zaistnienia poszczególnych przesłanek wymienionych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i podstaw zastosowania tego przepisu. Wystąpienie jednego z tych stanów opisanych w ust. 1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. W przypadku, gdy nastąpiło zagrożenie dla ludzi lub mienia albo niebezpieczne pogorszenie się warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia niezbędne jest podanie, w jakich okolicznościach organ administracji zagrożenie to upatruje. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji dokonał ustaleń, że lokalizacja przedmiotowego ustępu w odległości 0,5 m od granicy działki narusza przepisy warunków technicznych obowiązujących nie tylko w chwili jego budowy, ale także później, łącznie z obowiązującymi w dacie orzekania, w zakresie dopuszczalnej odległości od granicy działki. Nadto usytuowanie ustępu narusza przepis § 270 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. nr 15, poz. 140), stanowiący, że budynek usytuowany bezpośrednio w granicy powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. W uzasadnieniu swojej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. ograniczył się jedynie do ogólnego sformułowania, że samowolne wybudowanie przedmiotowego ustępu o konstrukcji drewnianej z naruszeniem przepisów wykonawczych do prawa budowlanego stwarza zagrożenie bezpieczeństwa sanitarnego i pożarowego. Drugim czynnikiem powodującym zagrożenie dla ludzi i mienia jest jego zły stan techniczny. O ile zgodzić się należy z poglądem, że samowolne wybudowanie obiektu budowlanego z naruszeniem warunków technicznych może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, to należało wykazać taki stopień naruszeń przepisów warunków technicznych, który wskazuje na potencjalną możliwość powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia się warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ I instancji ustaleń w tym względzie nie poczynił. Nie przedstawił w jakim stopniu naruszenie przepisów warunków technicznych w zakresie dopuszczalnej odległości od granicy nieruchomości powoduje powstanie potencjalnej możliwości powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia poprzestając na ogólnym stwierdzeniu, że naruszenie warunków technicznych stwarza niebezpieczeństwo sanitarne i pożarowe. Nie podał, co za tym przemawia, ani też na jakich domniemaniach prawnych organ w tym względzie się oparł. W takim stanie rzeczy nie można powiedzieć, że została zrealizowana przesłanka opisana w pkt 2 ust. l art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Organ I instancji nie zauważył także, że przepis § 270 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. nr 15, poz. 140), odnosi się tylko do budynków. Nadto, organ I instancji nie dokonał prawidłowych ustaleń podmiotu, na którego nakaz rozbiórki powinien być nałożony decyzją wydawaną w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby L.P. wybudowała przedmiotowy ustęp. Nie jest też właścicielem działki, na której został on zrealizowany. Organ I instancji nie ustosunkował się w żaden sposób do oświadczeń stron, złożonych do protokołu z oględzin, kto wybudował przedmiotowy ustęp, zwłaszcza, że w tej sytuacji występują sporne interesy stron. Nie przeprowadził, co do tej istotnej okoliczności stosownych dowodów. Jeżeli przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. ma na celu usuwanie samowoli budowlanych, to nakaz przymusowej rozbiórki jako konieczność nie może być nakładany na przypadkowe osoby lecz tylko i wyłącznie na te, o których mowa w wyżej wspomnianym art. 38 Prawa budowlanego z 1974r., przy czym podkreślić należy, że kolejność wymienienia w nim podmiotów nie jest przypadkowa. Mając na względzie zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., podnieść należy, że organ administracji nie tylko powinien wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, ale także powinien przedstawić interpretację przepisu, tj., jaka norma prawna obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, wreszcie dokonując samego rozstrzygnięcia powinien przedstawić proces rozumowania odzwierciedlający subsumcję stanu faktycznego pod przepis prawny (normę prawną w nim wyrażoną). Tych trzech etapów, trwale ze sobą splecionych nie można rozpatrywać osobno (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie., s. 119-120). Powyższych wywodów zabrakło w uzasadnieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nie zawiera ono wszystkich elementów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brakuje wywodu przedstawiającego dojście organu odwoławczego, rozstrzygającego przecież ponownie sprawę administracyjną, do takiego samego stanowiska jakie zajął organ I instancji w tej sprawie. Takie działania organów administracji nie pogłębiaj ą zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Powyższe wykazuje naruszenie przepisów natury procesowej: art. 7 i 77 § l i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro organ II instancji, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał decyzję organu I instancji zajmując zbieżne stanowisko z organem I instancji i nie dokonał usunięcia naruszeń jakich dopuścił się organ stopnia niższego, to jego decyzja także w takim samym stopniu narusza przepisy prawa procesowego: artykułów 7, 77 § l, 107 § 3, 8 i 11, ale także art. 138 § l pkt l k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § l lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).