II SA/Kr 1333/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Głowacki WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2007 r. sprawy ze skargi C. L. i L. L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o wywłaszczenie skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2004 r. (znak:[...]) wydaną na podstawie art. 105 §1 i art. 107 kpa Starosta W. umorzył jako bezprzedmiotowe wszczęte na wniosek C. L. i L. L. postępowanie wywłaszczeniowe szczegółowo wymienionych w tej decyzji działek położonych w I. gmina L. Jako przyczynę umorzenia postępowania wskazano brak uprawnień osoby fizycznej do żądania wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego W szczególności w uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, iż mając na uwadze treść przepisów prawnych obowiązujących w zakresie wywłaszczenia nieruchomości, tj. rozdział 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., nr 261 poz. 2603 z późn. zm), pismami z dnia [...] 2004 r. i z dnia [...] 2004 r. poinformowano żądających wywłaszczenia o ogólnych zasadach postępowania wywłaszczeniowego, w tym o treści art. 115 tej ustawy, który określa podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie. Wśród tych podmiotów nie są wymienione osoby fizyczne. Jednak pomimo tych wyjaśnień dotyczących braku podstaw prawnych do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, pełnomocnik wnioskodawców żądał wydania decyzji. Od w/w decyzji z dnia [...] 2004 r. C. i L. L., złożyli odwołanie do Wojewody M. wnosząc o jej uchylenie i wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu podali, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 61 kpa przez przyjęcie, że osoba fizyczna nie może być wnioskodawcą postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem odwołujących się przedstawiony w decyzji pogląd jest błędny i narusza konstytucyjny porządek prawny zagwarantowany przepisami konwencji Praw Człowieka oraz Traktatem Unii Europejskiej. Wskazali również, iż wykładnia przepisów art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 61 kpa nie może być sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP. Decyzją z dnia [...] 2004 r. (znak:[...]), wydaną na postawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., nr 261 poz. 2603 z późn. zm) i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda M. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty W. w całości i umorzył postępowanie organu l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty W. podlega uchyleniu, jednak z przyczyn innych niż podane w odwołaniu. Powołując się na przepisy art. 61 § 3 kpa oraz art. 115 ust. 2-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy wskazał, iż nieuzasadniony jest zarzut odwołujących się, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 i następne Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek C. i L. L. z dnia [...] 2004 r. nie wszczął bowiem postępowania wywłaszczeniowego. Organ II instancji stwierdził ponadto, iż postępowanie prowadzone w celu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od tego, czy wnioskodawcą-inicjatorem wywłaszczenia jest sama właściwa jednostka samorządu terytorialnego, jako osoba prawna, czy też inna niż gmina, powiat lub województwo komunalna osoba prawna lub komunalna jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, może nastąpić wyłącznie na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że inne niż gmina, powiat i województwo podmioty mogą jedynie "inicjować" organ wykonawczy właściwej jednostki samorządu terytorialnego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Podobnie postępowanie wywłaszczeniowe w celu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa tylko formalnie jest postępowaniem z urzędu. Inicjatorem postępowania nie będzie w rzeczywistości starosta prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe, lecz organ administracji rządowej w województwie w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1-3 ustawy o administracji rządowej w województwie, państwowa osoba prawna lub państwowa jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej. Pisma skarżących z dnia [...] 2004 r. i z dnia [...] 2004 r, w których zwrócili się do Starosty W. o wywłaszczenie działek położonych w I. gmina L. na rzecz Skarbu Państwa zostały uznane przez organ odwoławczy jako żądanie wszczęcia z urzędu przez Starostę W. postępowania wywłaszczeniowego. Odnosząc się do takiego wniosku Wojewoda M. stwierdził, że w świetle regulacji prawnych przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, C. i L. L. występujący w imieniu własnym z podaniem o wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie posiadają legitymacji do skutecznego inicjowania starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do wszczęcia z urzędu postępowania wywłaszczeniowego. W świetle przepisów w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami nie posiadają oni również legitymacji do złożenia wniosku wywłaszczeniowego. W tym zakresie stanowisko Wojewody M. jest zgodne ze stanowiskiem Starosty W. przedstawionym w zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak organ odwoławczy stwierdził, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają podstaw do wyrażenia przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej stanowiska w tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. W art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało przewidziane wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego wówczas, gdy wnioskodawcą postępowania jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Na gruncie obowiązujących przepisów brak jest więc umocowania do wydawania decyzji administracyjnych w wyniku rozpoznania podania osób fizycznych o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z urzędu. W dniu [...] 2004 r. (data stempla pocztowego) C. i L. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2004 r. Skarżący zarzucili w/w decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. w szczególności art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 61 kpa poprzez pozbawienie strony prawa wszczęcie postępowania administracyjnego (wywłaszczeniowego) oraz przyjęcie, że brak jest podstawy prawnej do działania w tej sprawie i wydania orzeczenia - zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera klauzuli wyłączającej składanie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, a zgodnie z art. 2 Konstytucji oraz przepisami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka obywatel nie może być pozbawiony możliwości dochodzenia swych praw i ma zagwarantowane prawo do sądu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji z dnia [...] 2004 r. i nakazanie wszczęcie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do decyzji z dnia [...] 2004 r. i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Skarga jest nieuzasadniona. Art. 115 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., nr 261 póz. 2603 z późn. zm) jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 61 kpa i wyraźnie wylicza podmioty uprawnione do żądania wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z ogólną reguła przewidzianą w art. 61 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na żądanie strony postępowanie jest na ogół wszczynane wówczas, gdy decyzja, która ma zakończyć to postępowanie, ma stronie przysporzyć uprawnień lub publicznych praw podmiotowych. Z inicjatywy organu postępowanie jest wszczynane wówczas, gdy chodzi o nałożenie na stronę obowiązków lub pozbawienie jej uprawnień. Natomiast w myśl art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje z urzędu, jeżeli wywłaszczenie nieruchomości ma nastąpić na rzecz Skarbu Państwa, a na wniosek organu wykonawczego właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie nieruchomości ma nastąpić na rzecz gminy, powiatu lub województwa". Przepis ten modyfikuje więc w odniesieniu do postępowania wywłaszczeniowego ogólną zasadę wszczynania postępowania administracyjnego określoną w art. 61 §1 kpa. Mając na uwadze powyższe należy uznać za trafne stanowisko organu odwoławczego. Nieuzasadniony jest zatem zarzut skarżących, że wydana przez organ odwoławczy decyzja narusza art. 61 i następne kpa. Przepis art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 61 §1 kpa i określa przesłanki wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego odmiennie od regulacji wynikającej z kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że wniosek C. i L. L. z dnia [...] 2004 r. nie mógł wszcząć postępowania wywłaszczeniowego. Organy administracji nie mogły przy tym wydać decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Art. 115 ust. 4 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego wówczas, gdy wnioskodawcą postępowania jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego albo podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Również przepisy procesowe zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie regulują takiej kwestii. W istocie, tylko przy odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa) ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej jako orzeczenia wyrażającego stanowisko organu o braku podstaw dla wszczęcia takiego postępowania czy to z przyczyn podmiotowych, czy przedmiotowych. Pewne podobieństwo w tym względzie wynika też art. 149 kpa, który przewiduje wydanie decyzji w przypadku odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Poza tymi przypadkami w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest uregulowań dopuszczających wydawanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, skarżący zarzucając, że działki stanowiące ich własność utraciły całkowicie swoje społeczno-gospodarcze przeznaczenie i nie nadają się do dalszego prawidłowego wykorzystania, ponieważ położone są w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej, mogą rozważać zgłoszenie roszczenia o wykup tych nieruchomości na podstawie przepisu art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Roszczenie to może być realizowane w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym. Zaskarżona decyzja Wojewody M. jest zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K, uznając skargę za nieuzasadnioną orzekł ojej oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm).