II SA/Kr 1334/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Jacek Bursa Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] odmówił uwzględnienia zarzutów zobowiązanej S. B. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2014r. Po rozpoznaniu zażalenia S. B. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 20-14 r., znak [...] nr [...] Na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r. , poz. 267 ze zm.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity - Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lutego 1997 r. znak: [...] nakazującej S. B. rozbiórkę budynku o konstrukcji drewnianej wybudowanego na działkach nr [...],[...] obr. [...] w Z. przy ul. S. Z. przez S. B. bez wymaganego pozwolenia na budowę w terminie do [...] maja 1997 r. Wojewoda N. decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r., znak: [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. stwierdził, że decyzja Wojewody N. z dnia [...] kwietnia 1997 r. znak; [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] lutego 1997 r., znak; [...] wydana została z naruszeniem prawa, jednak z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od dnia jej doręczenia stronom postępowania, nie można jej uchylić. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody N. z dnia [...] kwietnia 1997 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lutego 1997 r., znak: [...] w części określającej termin rozbiórki, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], na powyższe rozstrzygnięcie wpłynęła skarga S. i A. B., która została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 781/12. Z uwagi na niewykonanie przez S. B. nakazu rozbiórki budynku na działkach nr [...],[...] obr. [...] w Z. przy ul. Z., Prezydent Miasta Z. wszczął postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie, wystawiając w dniu 20 sierpnia 1997 r. tytuł wykonawczy znak: [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] w Z. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie w/w tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 1997 r., znak: [...], z powodu braku w tytule wykonawczym wymaganego odcisku pieczęci urzędowej. PINB wystawił w dniu [...] lutego 2014 r. upomnienie znak: [...], wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lutego 1997 r., znak: [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody N. z dnia [...] kwietnia 1997 r., znak: [...]. Następnie PINB wystawił w dniu [...] marca 2014 r. tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym wszczynając tym postępowanie egzekucyjne wobec S. B. Pismem z dnia [...] marca 2014 r., zobowiązana zgłosiła zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku rozbiórki budynku o konstrukcji drewnianej wybudowanego na działce nr [...],[...] obr. [...] w Z.. W ocenie organu II instancji zażalenie S. B. zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż wskazują skarżąca; postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] wydane zostało nieprawidłowo. Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zostały wymienione przez ustawodawcę taksatywnie w art. 33 § 1 upea. Zarzuty te są swoistym środkiem zaskarżenia, do zgłoszenia których określony został przez ustawodawcę termin zawity siedmiu dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Postępowanie w przedmiocie zarzutów toczy się tylko w takim zakresie, jaki określony został przez zobowiązanego poprzez zgłoszenie konkretnych zarzutów. Organ II instancji podkreślił, że nawet jeżeli zobowiązany nie nazwie pisma zarzutami, lecz użyje jakiejkolwiek innej nazwy, a wniesie je w terminie do złożenia w/w środka zaskarżenia, to pismo takie winno być zawsze rozpatrzone z punktu widzenia zarzutów. Jeżeli więc podanie strony (zobowiązanego), chociażby pośrednio odwołuje się do jednej z podstaw zarzutów wymienionych we wskazanym przepisie art. 33 upea, uznać należy, że zobowiązany złożył zarzuty. Wynika z tego obowiązek organu egzekucyjnego do wnikliwej analizy podania zobowiązanego, tak aby wszystkie wniesione nim zarzuty zostały rozpoznane. Organ I instancji obowiązku tego nie wykonał. S. B. wniosła m.in. zarzut brzmiący "egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią przepisu prawa". W skarżonym postanowieniu PINB zakwalifikował to jako zarzut określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia tj. zarzut oparty na podstawie określonej w art. 33 § 1 pkt 3 upea. W ocenie [...]WINB, zobowiązana uzasadniając powyższy zarzut w następujący sposób: "decyzje są wadliwe, bowiem były one niewykonalne w dniu ich wydania i ich niewykonalnalność ma charakter trwały" wniosła w istocie również zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 upea). PINB nie odniósł się do tego zarzutu. Ponownie rozpatrując wniesione przez zobowiązaną w piśmie z [...] marca 2014 r. zarzuty, PINB winien odnieść się zatem także do tego zarzutu. Organ I instancji nie odniósł się również w sposób wystarczający do zarzutu opartego na podstawie określonej w art. 33 § 1 pkt 10 upea, tj. niespełnienia wymogów określonych w art. 27 upea. W ocenie [...]WINB organ I instancji zobowiązany był do zbadania wszystkich wymogów tytułu wykonawczego zawartych w art. 27 upea. Dlatego w ocenie Organu II instancji odniesienie się przez PINB jedynie do uwagi zobowiązanej, że w tytule wykonawczym nie wskazano organu do którego należy kierować zarzuty nie jest wystarczające. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rozważenia wymaga między innymi czy PINB nie wypełniając w tytule wykonawczym rubryki nr 30 nie naruszył art. 27 upea. Ponownie rozpatrując zarzuty zgłoszone przez S. B. organ I instancji powinien odnieść się również do zarzutu umorzenia obowiązku. Uchybieniem PINB jest także pominięcie zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 upea). W piśmie z dnia [...] marca 2014 r. S. B. nie przywołała co prawda wprost tej podstawy prawnej, odniosła się jednak do okoliczności warunkujących ten zarzut. Po przeprowadzeniu analizy pisma zobowiązanej z dnia [...] marca 2014 r. [...]WINB doszedł do przekonania, że skarżonym postanowieniem PINB odniósł się jedynie do części zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów, co powoduje wadliwość postanowienia PINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], skutkującą uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Jednocześnie wskazano, że z uwagi na upływ terminu nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów w zażaleniu na postanowienie w sprawie zarzutów. Dlatego też kwestię doręczenia zobowiązanej upomnienia uznać należy za zarzut, który z uwagi na zgłoszenie po terminie nie może być rozpoznany przez [...]WINB w toku postępowania zażaleniowego. Ponadto stwierdzono, że postępowanie egzekucyjne w sprawie rozbiórki budynku o konstrukcji drewnianej wybudowanego na działkach nr [...],[...] obr. [...] w Z. przy ul. Z. uległo zawieszeniu z mocy prawa, w związku ze zgłoszeniem przez zobowiązaną zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Z przepisu art. 35 §1 upea wynika, że okres zawieszenia postępowania egzekucyjnego trwa do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. Zobowiązana w zażaleniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. zwraca się także o legalizację części obiektu podlegającego obowiązkowi rozbiórki, w ten sposób w istocie kwestionuje decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lutego 1997 r., znak: [...], oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody N. Organ II instancji wyjaśnił, że kwestia ta poza granice postępowania egzekucyjnego. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. B., wnosząc o umorzenie w całości postępowania prowadzonego na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...].03.2014 r. W skardze wyraziła szereg zastrzeżeń odnośnie toczącego się postępowania egzekucyjnego. Między innymi wskazała, że budynek podlegający rozbiórce faktycznie został wykonany przez syna S. B. – J. B., który zmarł 1998r. Zatem jej zdaniem postępowanie egzekucyjne winno być umorzone zgodnie z art. 59 § 1 pkt 6. Rodzice zmarłego, w tym skarżąca nie ma obowiązku rozbiórki budynku. Ponadto całe postępowanie zostało skierowane w stosunku do matki J. – S. B. Natomiast działki ewid. nr [...],[...] obr. [...] były w posiadaniu małżeństwa A i S B. Mąż skarżącej nie ma obowiązku rozbiórki budynku, a zgodnie z przepisami regulującymi ustrój wspólności majątkowej małżeńskiej art. 34-43 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma m.in. prawo do współposiadania oraz korzystania z budynku, zarządzania nim. W tej sytuacji występuje brak zagwarantowania środków obrony, w tym prawa do sądu - naruszyłoby konstytucyjne zasady wynikające z art. 78 Konstytucji. W istocie skarga stanowi rozwinięcie zarzutów wniesionych w ramach postępowania egzekucyjnego. Skarżąca zarzuciła w szczególności trwałą niewykonalność obowiązku podlegającego egzekucji, niewypełnienie rubryki nr 30 w tytule wykonawczym. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: - art. 6 i 7 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywatelki, a także na niedokładnym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego i nie uwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej, - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie oraz nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a to brak dostarczenia lub wzięcia pod uwagę pisma z dnia [...].03.2014r. - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia w sytuacji, gdy istniały podstawy do jego uchylenia, gdyż tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzona jest egzekucja nie spełnia wymogów z art. 27 § 1 pkt 3 i 6 oraz § 3 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a tym samym nie może stanowić podstawy do prowadzenia egzekucji, - art. 33 pkt 10 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie przez organ, że tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i spełnia wymogi zawarte w art. 27 § 1 pkt 1 ,3, 6 i 7 oraz § 3 w/w ustawy, podczas gdy w rzeczywistości tych wymogów nie spełnia. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Skarżąca zarzuciła między innymi naruszenie "art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia w sytuacji, gdy istniały podstawy do jego uchylenia" oraz naruszenie "art. 33 pkt 10 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i spełnia wymogi zawarte w art. 27 § 1 pkt 1, 3, 6 i 7 oraz § 3 w/w ustawy, podczas gdy w rzeczywistości tych wymogów nie spełnia". Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o charakterze kasatoryjnym, a więc uchylające postanowienie organu I instancji i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zarzut utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji jest więc pozbawiony podstaw. Ponadto organ odwoławczy w żadnym momencie nie przyjął, że tytuł wykonawczy został wystawiony prawidłowo i spełnia wymogi zawarte w art. 27 upea - w zaskarżonym do WSA postanowieniu nakazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zbadanie wszystkich wymogów tytułu wykonawczego zawartych w art. 27 upea. Wskazał między innymi:, "Dlatego w ocenie tut. Organu odniesienie się przez PINB jedynie do uwagi zobowiązanej, że w tytule wykonawczym nie wskazano organu do którego należy kierować zarzuty nie jest wystarczające. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rozważenia wymaga między innymi czy PINB nie wypełniając w tytule wykonawczym rubryki nr 30 nie naruszył art. 27 upea". Opisane wyżej zarzuty nie znajdują, więc żadnego potwierdzenia w treści zaskarżonego postanowienia, a tym samym nie mogą zostać uwzględnione. Zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., które znalazły zastosowanie w tej sprawie właśnie na mocy art. 18 upea. Art. 144 k.p.a. stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań", w związku z czym przesłanek wydania postanowienia kasatoryjnego należy szukać w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Badanie prawidłowości zaskarżonego postanowienia obejmuje w niniejszej sprawie analizę, czy postanowienie to spełnia przesłanki wskazane w powyższym przepisie tj. czy postanowienie PINB zaskarżone zażaleniem zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu takie okoliczności zostały jednoznacznie wskazane w treści zaskarżonego postanowienia. [...]WINB wyjaśnił charakter prawny zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zwracając uwagę na zamknięty katalog zarzutów wymienionych w art. 33 § 1 upea oraz, że wniesienie tego swoistego środka zaskarżenia jest ograniczone terminem. Wyjaśniono również, że wola podniesienia danego zarzutu powinna wynikać z pisma strony, mimo, że nie musi być on sformułowany w sposób wyraźny. Wadliwość postanowienia organu I instancji polegała na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów. Organ II instancji wyjaśnił przy tym jakie zarzuty zostały przez PINB pominięte bądź też rozpoznane w sposób niewystarczający (zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym - art. 33 § 1 pkt 5 upea, zarzut niespełnienia wymogów określonych w art. 27 upea - art. 33 § 1 pkt 10 upea, zarzut błędu co do osoby zobowiązanego - art. 33 § 1 pkt 4 upea). Niewątpliwie w tej sytuacji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O ile bowiem któryś z pominiętych wcześniej zarzutów okaże się skuteczny, może to doprowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 34 § 4 upea. Istotą rozstrzygnięć kasatoryjnych jest przyjęcie, że sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez organ niższej instancji. W takiej sprawie organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu niższej instancji ze względów formalnych, nie odnosząc się merytorycznie do argumentów strony. Również badanie przez sąd administracyjny prawidłowości rozstrzygnięcia kasatoryjnego nie pozwala na wyrażenie stanowiska co do merytorycznych podstaw żądania. Sąd ogranicza się wówczas jedynie do ustalenia, czy istniały podstawy do takiego formalnego rozstrzygnięcia sprawy. Z tego też względu na obecnym etapie postępowania Sąd nie może odnieść się do zarzutów skarżącej, ani też orzec o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w jej sprawie. Wiążące zalecenia wynikające z decyzji organu II instancji są trafne i weźmie je pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu zarzutów. Biorąc powyższe pod uwagę skargę wniesioną w niniejszej sprawie, jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.