II SA/Kr 1334/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy skargę oddala. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. P., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 23 czerwca 2021 r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego przeniesienia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 4 października 2016 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy, wydanej na rzecz J. P.. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 4 października 2016 r. nr [...] ustalono D. P. warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej w K.. Skarżąca, będąca spadkobiercą D. P., złożyła w dniu 26 maja 2021 r. wniosek o przeniesienie powyższej decyzji na rzecz H. M. P.. Organ I instancji umorzył postępowanie zainicjowane powyższym wnioskiem stwierdzając, że decyzją z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] z urzędu stwierdzono wygaśnięcie decyzji, której przeniesienia domaga się skarżąca, z uwagi na jej bezprzedmiotowość. Skoro decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie można jej przenieść na inną osobę. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 kpa, poprzez umorzenie postępowania z uwagi na brak przedmiotu przeniesienia w sprawie opartej na art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji, gdy przedmiot istnieje, bowiem decyzja nie wygasła z uwagi na jej rzeczowy i zbywalny charakter. W opinii skarżącej, odziedziczyła ona zaskarżoną decyzję, wyraziła zgodę na jej przeniesienie, przez co zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 63 ust. 5 cyt. ustawy. Skarżąca wskazała również na naruszenie art. 30 ust. 4 kpa poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter niezbywalny, przez co śmierć osoby na rzecz której ją wydano, stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Organ odwoławczy nie przychylił się do powyższych zarzutów i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na śmierć adresata decyzji ustalającej warunki zabudowy, co warunkowało konieczność umorzenia tego postępowania na zasadzie art. 105 § 1 kpa. Wskazano na ugruntowany pogląd co do osobisto-rzeczowego charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Oprócz rozstrzygnięcia w sprawie lokalizacji zamierzenia, które ma charakter rzeczowy, zawiera ona rozstrzygnięcie skierowane do konkretnego podmiotu i w tym zakresie ma charakter osobisty. Decyzja nie powoduje żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych, a realizowane przez inwestora prawo wystąpienia z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie przechodzi w drodze dziedziczenia na spadkobierców. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie nie znajdzie zastosowania w związku ze śmiercią wnioskodawcy konstrukcja sukcesji prawnej z art. 30 § 4 kpa. Oznacza to, że w przypadku śmierci wnioskodawcy wygasa jego osobiste prawo do ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a wydana w tym przedmiocie decyzja – wygasa. W skardze od powyższej decyzji złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735 t.j.) poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji w całości, podczas gdy w toku rozpoznawania sprawy istniały przesłanki warunkujące uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2. art. 30 § 4 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter niezbywalny, przez co śmierć osoby, na rzecz której ją wydano, stanowi przesłankę do stwierdzenia jej wygaśnięcia, podczas gdy tego rodzaju decyzja, jako odnosząca skutek rzeczowy, kreuje prawa zbywalne i dziedziczne, które w niniejszej sprawie przeszły na skarżącą A. P.; 3. art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez jego niezastosowanie i uznanie za prawidłowe działanie organu I instancji w postaci nieprzeniesienia decyzji o warunkach zabudowy ze skarżącej A. P. na H. M. P. w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności została wydana zgoda przez A. P. na przejście decyzji na inny podmiot. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja umarzająca postępowanie o przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Spornym zagadnieniem w sprawie było, czy śmierć adresata decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowiła okoliczność uzasadniającą umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, czy też jego następca prawny mógł złożyć oświadczenie woli o wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę. W tej mierze skarżąca podnosiła zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, że uprawnienia z decyzji o warunkach zabudowy są prawem dziedzicznym, a skoro wyraziła ona zgodę na przeniesienie tej decyzji na inną osobę, nie było podstaw do umorzenia postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił w niniejszej sprawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 dalej: "k.p.a."), który stanowi, że umarza się postępowanie, jeżeli postępowania administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Należy przy tym od razu zauważyć, że bezprzedmiotowość zachodzi wtedy, gdy postępowanie utraci swój przedmiot, tj. sprawę administracyjną, która miała być rozstrzygnięta poprzez wydanie decyzji albo postanowienia. Wspomniana sprawa powinna mieć przy tym w myśl art. 1 pkt 1 k.p.a. charakter indywidualny, co oznacza, że dotyczy ona ściśle oznaczonego podmiotu, znajdującego się w konkretnej sytuacji prawnej. Bezprzedmiotowość odnosi się zatem do tych przypadków, gdy niemożliwe jest wydanie orzeczenia merytorycznie kończącego postępowania w danej instancji. Argumentacja zaprezentowana przez skarżącą nawiązywała do art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Ustalenie, czy przepis ten znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, wymaga najpierw zbadania charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.) uprawnia każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Zgodnie z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 (tj. decyzję o warunkach zabudowy), jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Zatem, jak z powyższego wynika, przeniesienie decyzji uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, strona, na rzecz której została wydana decyzja, musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Po wtóre, osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki. W konsekwencji przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę skutkuje wyłącznie zmianą jej adresata, a warunki zabudowy określone w decyzji pozostają niezmienione. Prawodawca wskazuje zarazem w art. 63 ust. 1 u.p.z.p., że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Jednocześnie omawiana decyzja, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Mając na uwadze przytoczone przepisy należy w całości podzielić ustalenia organów obu instancji, że decyzja o warunkach zabudowy tworzy swoiste prawo osobiste dla wnioskodawcy (inwestora), stanowiące rodzaj urzędowej informacji o charakterystyce zabudowy, jaką można zrealizować na danym terenie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2078/10), stanowi jedynie promesę uprawniającą do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach. Wskazać należy, że w doktrynie prawa dominują poglądy odmawiające decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu charakteru aktu rzeczowego. Przemawia za tym dopuszczalność wydania kilku wnioskodawcom decyzji dotyczącej tej samej nieruchomości dla różnych inwestycji, a także kilku decyzji dotyczących różnych inwestycji temu samemu wnioskodawcy. Ponadto w odróżnieniu od regulacji dotyczących aktów rzeczowych, skutki prawne decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rozciągają się z mocy samego prawa na osoby niebędące pierwotnie stroną postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji. W konstrukcji prawnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu brak bowiem charakterystycznej dla aktów rzeczowych, możliwości przechodzenia rozstrzygnięcia z niej wynikającego z adresata na inne podmioty (por. J. Goździewicz – Biechońska, Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Państwo i Prawo, nr 2/2010, str. 107). Należy również zwrócić uwagę, że konstrukcja przenoszenia praw i obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej na osobę trzecią, zwana sukcesją prawną albo następstwem prawnym, jest w obszarze prawa administracyjnego zjawiskiem wyjątkowym, zwłaszcza w odniesieniu do aktów, które – tak jak decyzja o warunkach zabudowy – nie są aktami rzeczowymi (por. W. Jakimowicz, Wybrane zagadnienia prawnomaterialne i prawnoprocesowe ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Casus 2004, nr 34, str. 29 – 30). Tym samym w przypadku uzyskania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, adresat decyzji mógłby co najwyżej nabyć prawo osobiste, wynikające z występowania w postępowaniu administracyjnym jako inwestor. Nie mógłby on natomiast uzyskać żadnego prawa majątkowego (zbywalnego), które wchodziłoby do masy spadkowej. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzja o warunkach zabudowy kreuje prawa zbywalne i dziedziczne, które w przedmiotowej sprawie przeszły na skarżącą. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w świetle poczynionych uprzednio rozważań, stanowiska tego nie można podzielić, nawet w kontekście art. 30 § 4 k.p.a. Mimo, że zgodnie z art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób, to nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby, niezależnie od tego czy są one spadkobiercami (§ 2). Spadek stanowi zatem ogół cywilnych majątkowych praw i obowiązków zmarłego. Przy czym do spadku nie należą majątkowe prawa i obowiązki wynikające z przepisów należących do innych działów prawa (prawa administracyjnego, prawa finansowego). Zauważyć należy, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, by uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy podlegały dziedziczeniu. Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy, należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy tworzy swoiste prawo osobiste dla wnioskodawcy - inwestora, stanowiące rodzaj urzędowej informacji o charakterystyce zabudowy, jaką można zrealizować na danym terenie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2013 r., II SA/Kr 526/13; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2078/10). Tym samym w momencie uzyskania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy J. P. nabył prawo osobiste, które jednak nie weszło do spadku w chwili jego śmierci. W skardze zarzucono niezasadne uznanie przez organy administracyjnie, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter niezbywalny. Ani w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji organu I instancji nie zawarto takiej tezy. Wręcz przeciwnie, zacytowano art. 63 ust. 5 u.p.z.p., wprost umożliwiający przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Rzecz jednak w tym, że powyższy przepis uzależnia przeniesienie decyzji od zgody, którą wyrazić musi adresat tej decyzji, a w przypadku śmierci tej osoby, zgoda taka nie może być przez niego wyrażona. Wobec tego natomiast, że z przyczyn opisanych powyżej decyzja nie wchodzi do spadku, zgody tej nie mogą również wyrazić spadkobiercy inwestora. W konsekwencji organy obu instancji prawidłowo uznały, że sprawie zabrakło jednego z podmiotowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, a tym samym postępowanie należy umorzyć. Podsumowując, skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana na rzecz J. P. miała charakter osobisty, to wraz z jego śmiercią uprawnienia z niej wynikające nie weszły do spadku po adresacie decyzji, a sama decyzja wygasła, co zostało stwierdzone decyzją z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] W tym świetle, organy administracyjne zasadnie umorzyły postępowanie w sprawie przeniesienia tej decyzji, gdyż wobec jej wygaśnięcia, spełniona została przesłanka z art. 105 k.p.a., gdyż postępowanie było bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.