II SA/Kr 1335/02

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 marca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: WSA Barbara Pasternak AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z dnia [...] lutego 2002r., znak: [...], na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – Prawo budowlane z 1994r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał Gminie K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku byłej pralni chemicznej, zlokalizowanym na terenie posesji w K., przy ul. T., oznaczonej numerem geodezyjnym [...], poprzez zamurowanie wszystkich otworów znajdujących się w północnej ścianie budynku usytuowanej w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej nieruchomości oraz uszczelnienie pokrycia dachowego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, iż na posesji w K. przy ul. T., oznaczonej numerem geodezyjnym [...], znajduje się budynek byłej pralni chemicznej. Obiekt jest murowany, parterowy, posiada dach jednospadowy kryty papą. Od grudnia 2000r. obiekt jest nieużytkowany. Przedmiotowy budynek został wybudowany około 1956r. i na mocy decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 1994r. Wojewody przeszedł na własność Gminy K. "Obecny właściciel nie jest w stanie przedłożyć pozwolenia na budowę budynku bądź projektu budowlanego, ponieważ obiekt został przekazany bez tej dokumentacji, i nie jest w stanie określić czy wszystkie formalności związane z budową budynku zostały dopełnione". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że nie jest zatem możliwe jednoznaczne ustalenie, czy przedmiotowy obiekt został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę oraz zgodnie z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. W toku postępowania ustalono, że ogólny stan techniczny budynku jest dobry, za wyjątkiem kilku nieszczelności w pokryciu dachowym. Dokonana kontrola wykazała istotne naruszenie warunków technicznych obowiązujących zarówno w dacie budowy jak i obecnie. Zgodnie z art. 277 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. z 1928r. Nr 23 poz. 202), obowiązującym w dacie budowy budynku, obiekty ogniotrwałe, posiadające od strony granicy otwory, prowadzące do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi, powinny być sytuowane w odległości 4 m od granicy sąsiedniej posesji. Z kolei art. 278 lit. b, dopuszcza sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki jedynie budynków z murem ogniochronnym bez otworów. Podobne wymagania stawia budynkom obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 140 z późn. zmianami). § 12 ust. 4 pkt. 1 tego rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynków z otworami okiennymi bądź drzwiowymi w odległości 4,0 m od granicy sąsiedniej posesji. Odległość przedmiotowego budynku wynosi około 1,5 m od granicy sąsiedniej posesji oraz 3,0 m od budynku usługowego znajdującego się na przyległej działce. W ścianie oddalonej o l,5 m od granicy znajdują się otwory okienne, drzwiowe oraz po zdemontowanych wentylatorach. Zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych nie spowoduje utrudnienia w użytkowaniu budynku. Wszystkie pomieszczenia są ze sobą połączone wewnętrznym układem komunikacyjnym (korytarzem), a do budynku prowadzi główne wejście od strony ulicy T. Wypełnienie okien np. luksferami lub innym materiałem o podobnych właściwościach, nie ograniczy znacznie dopływu światła zewnętrznego do pomieszczeń, natomiast spowoduje doprowadzenie całego obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W myśl art. 66 pkt. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Dlatego też orzeczono na podstawie tego przepisu. Z decyzją tą nie zgodziła się Gmina K. wnosząc odwołanie. Podniosła w nim, że wykonanie zaleceń decyzji pozbawi pomieszczenia zachodniej części budynku dostępu światła dziennego. Biorąc pod uwagę literalnie obowiązek nałożony w zaskarżonej decyzji, należy sądzić, że wszystkie budynki nie spełniające obecnych warunków technicznych winny być przebudowane lub wyburzone, co jest nierealnym do wykonania i stosowania w praktyce, a jedynie przy podejmowaniu zamierzeń inwestycyjnych wynika obowiązek doprowadzenia obiektów do zgodności z obowiązującymi przepisami. Mając na względzie uchybienia prawa materialnego wniosła o uchylenie decyzji. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r., znak: [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że analiza akt sprawy wykazała. że decyzja organu I instancji jest zasadna. Stwierdził, że organ I instancji powołał w podstawie prawnej decyzji jedynie przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., podczas gdy podstawę prawną decyzji powinien stanowić również art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. w związku z ust. 4 art. 51 Prawa budowlanego z 1994r., w myśl którego, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., to właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem. Jakkolwiek bowiem nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę, jednakże bezspornym jest fakt, że ściana północna posiadająca otwory została usytuowana w odległości 1,5 m od granicy działki oraz w odległości 3,0 m od budynku na działce sąsiedniej, co było niezgodne z obowiązującymi przepisami zarówno w dacie jego budowy, jak również jest niezgodne z przepisami obowiązującymi obecnie. W dacie budowy przedmiotowego budynku obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (j.t. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz.2I6). W myśl przepisu art. 277 ust. 1 pkt b tego rozporządzenia - nowe budynki ogniotrwałe, posiadające od strony granicy otwory, prowadzące do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powinny być wznoszone z zachowaniem odległości co najmniej 4 m. Jednocześnie należy stwierdzić, że w myśl obecnie obowiązującego przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140 z późn. zmianami) odległość budynku zwróconego w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi powinna wynosić 4 m. W związku z tym zasadne było nakazanie przez organ I instancji zamurowania wszystkich otworów znajdujących się w ścianie północnej przedmiotowego budynku usytuowanej w odległości 1,5 m od strony granicy działki. Zamurowanie otworów okiennych luksferami bądź innym materiałem o podobnych właściwościach nie ograniczy w znacznym stopniu dopływu światła dziennego do pomieszczeń oraz nie spowoduje utrudnienia w jego użytkowaniu. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, wszystkie pomieszczenia są bowiem połączone wewnętrznym układem komunikacyjnym ( korytarzem), a do budynku prowadzi główne wejście od strony ul. T. Zasadnie również organ I instancji nakazał usunięcie nieszczelności w pokryciu dachowym budynku. Zgodnie bowiem z przepisem art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Na tą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyła Gmina K. Zarzuciła w niej błędy w ustaleniach faktycznych, mianowicie co do daty wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Zdaniem strony skarżącej ujawnione przez nią ostatnio dokumenty świadczą, że została ona ukończona w 1937r. Organ nie przeprowadził również dowodu na okoliczność, że istniejąca obecnie granica w odległości 1,5 m od strony północnej w dacie budowy budynku już istniała. Zdaniem strony skarżącej w trakcie realizacji przedmiotowego budynku granicy tej nie było, co dowodzi mapa sytuacyjna sporządzona na osnowie z 1954r., będąca załącznikiem do skargi. Konsekwencją tych błędów jest przyjęcie niewłaściwej podstawy prawnej – aktu prawnego warunków technicznych, który w dacie realizacji budynku już nie mógł być stosowany, bo nie istniał. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji był art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania: "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia albo 3) jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z unormowania prawnego tego przepisu wynika zatem, że ma on na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie technicznym, odpowiadającym jej funkcjom. Stwierdzenie przez właściwy organ, któreś z wymienionych w przepisie art. 66 Prawa budowlanego z 1994r. przesłanek obliguje go do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w samym obiekcie budowlanym. Wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego z 1994r. wymaga w pierwszym rzędzie ustalenia, czy proces budowy się zakończył i czy obiekt jest użytkowany. Mając na względzie umieszczenie przepisu art. 66 w Rozdziale 6 Prawa budowlanego z 1994r., zatytułowanym: "Utrzymanie obiektów budowlanych", oraz treść art. 61 i 67 Prawa budowlanego z 1994 r. stwierdzić należy, że przepis art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. ma zastosowanie tylko wobec obiektów budowlanych użytkowanych. W drugim rzędzie organy nadzoru budowlanego zobligowane były do ustalenia wad w substancji budowlanej, które wpływają na funkcjonowanie obiektu, tj. powodują niebezpieczeństwo przy użytkowaniu przedmiotowego obiektu. W tym względzie organy nie poczyniły ustaleń. Same stwierdziły, że ogólny stan techniczny obiektu jest dobry poza nieszczelnościami w połaci dachowej budynku. Nie wyjaśniły jednak takiego wpływu nieszczelności dachu na resztę substancji budowlanej budynku, iż powoduje to niebezpieczeństwo w użytkowaniu budynku. Przez "należyty stan techniczny" należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nie posiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy jego użytkowaniu (por. J. Siegień: Prawo budowlane .komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 279). Nie spełnianie wymogów, określonych w odpowiednich przepisach wykonawczych do Prawa budowlanego, nie jest, zdaniem Sądu, kwestią "nienależytego stanu technicznego" obiektu, lecz tylko stanem naruszenia tychże przepisów pociągającą za sobą ewentualną konieczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, chyba że, podczas robót budowlanych polegających np. na wybiciu otworów w ścianie budynku doszło do naruszenia jego elementów konstrukcyjnych w taki sposób, że wpływa to na niebezpieczeństwo użytkowania obiektu, a fakty te zostały ujawnione w trakcie użytkowania obiektu. Wówczas zastosowanie miałby art. 66 Prawa budowlanego z 1994r., a wyłączona byłaby możliwość zastosowania art. 51 Prawa budowlanego z 1994r. W sytuacji natomiast, gdyby okazało się, że istnienie otworów w ścianie północnej przedmiotowego budynku jest jedynym stanem niezgodnym z przepisami, lecz nie mającym negatywnego wpływu na substancję budowlaną budynku, to do takiego stanu faktycznego zastosowanie powinien mieć art. 51 Prawa budowlanego z 1994r., w związku z ust. 4 art. 51 Prawa budowlanego z 1994r. Zgodnie bowiem z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r., organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Tym samym Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku SN z dnia 3 października 2003 r., sygn. akt: III RN 101/02, publik. w OSNP 2004/14/238, że naruszenie przepisów wykonawczych poprzez istnienie otworów w ścianie obiektu budowlanego zwróconej w stronę granicy sąsiedniej nieruchomości stanowi wystarczającą przesłankę do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego z 1994r. Konieczne jest jeszcze wykazanie bardzo istotnej okoliczności - negatywnego wpływu na substancję budowlaną obiektu, a w konsekwencji na funkcjonowanie obiektu budowlanego lub jego części. Uaktywniając swoje kompetencje z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdyby przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie oraz dokonując oceny niezgodności z przepisami warunków technicznych, organy nadzoru zobowiązane są dokonać porównania projektu budowlanego z rzeczywistym stanem rzeczy i przepisami prawnymi obowiązującymi w dacie realizacji obiektu. Istotnymi okolicznościami wymagającymi ustalenia są: czy projekt techniczny w ogóle przewidywał w ścianie północnej budynku otwory, czy doszło do ich wybicia w trakcie realizacji obiektu, czy też po jego zrealizowaniu, wreszcie, czy na takie roboty wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Dopiero wykluczenie zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994r. warunkuje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. W tym względzie w ogóle organy się nie wypowiedziały. Na tle materiału dowodowego istnieją wątpliwości, czy w ogóle projekt techniczny został opracowany i czy został zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę. Jeżeli okazałoby się, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę przewidywał w ścianie północnej budynku otwory, to rozważenia przez organy nadzoru budowlanego będzie wymagała relacja pomiędzy postępowaniem niniejszym, a postępowaniem w sprawie oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe prowadzi do wniosku, że organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Stanowi to naruszenie między innymi art. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji zarówno organu I instancji jak II instancji nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Brak w nich właśnie wskazania faktów, które organy uznały za udowodnione, na których się oparły oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, ale także nie przedstawiły interpretacji przepisu, tj., jaka norma prawna obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, wreszcie dokonując samego rozstrzygnięcia nie przedstawiły procesu rozumowania odzwierciedlającego subsumcję stanu faktycznego pod przepis prawny (normę prawną w nim wyrażoną), ograniczając się do przytoczenia treści art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie należy zapominać, że tych trzech etapów, trwale ze sobą splecionych nie można rozpatrywać osobno. Takie działania organów nie tylko nie spełniają wymogu przekonywania (art. 11 k.p.a.), ale także nie powodują zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).