II SA/Kr 1336/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Prądnik Biały w Krakowie M. P. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2025 r. nr SKO.GN/4160/98/2025 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Zarządu Powiatu C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia 14 lipca 2025 r. nr GGN.6831.65.2024.DS, po rozpoznaniu wniosku J. i P. P., zatwierdził podział nieruchomości położonej w mieście C. wpisanej w księdze wieczystej nr [...] obejmującej m.in. działkę oznaczona w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o pow. 0,0826 ha, jedn. ewid. C. miasto obręb Z. na działki oznaczone nr [...] o pow. 0,0181 ha, [...] o pow. 0,0039 ha, [...] o pow. 0,0512 ha, [...] o pow. 0,0094 ha. W decyzji wyjaśniono, że nowo wydzielona działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę publiczną 2KZD, dlatego też stosownie do art.98 ustawy o gospodarce nieruchomościami działka nr [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, przejdzie na własność Powiatu C. Nowo wydzielona działka nr [...] jest zajęta pod drogę publiczną, stąd też będzie miał do niej zastosowanie art.73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W rozdzielniku decyzji jako strony postępowania wskazano: wnioskodawców, Gminę C. – Burmistrza Miasta C. oraz Zarząd Powiatu C. . Pismem z dnia 25 lipca 2025 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Powiatu C. zarzucając, że dokonany podział nieruchomości nie odzwierciedla pasa drogowego obu dróg powiatowych tj. ul. P. oraz ul. B. znacznie wykraczając poza infrastrukturę drogową. Do odwołania załączono pismo Powiatowego Zarządu Dróg w C. do Starostwa Powiatowego w C. z dnia 21 lipca 2025 r., w którym wskazano, że zarządca drogi jakim jest Powiatowy Zarząd Dróg w C. nie był inicjatorem, ani tez uczestnikiem przedmiotowego postępowania o podział nieruchomości, jak również nie opiniował projektu podziału i nie wskazywał linii podziałowej przebiegu granic działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2025 r. nr SKO.GN/4160/98/2025, działając na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art.127 § 1 K.p.a. odwołanie może wnieść tylko strona, a odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 K.p.a. należy wyprowadzić z konkretnej normy prawnej administracyjnego prawa materialnego. W przypadku podziału nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z jej art. 97 ust. 1 i 1 a, podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, przy czym wnioskujący powinien dołączyć do wniosku m.in. dokument stwierdzający tytuł prawny (ust. 1 a pkt 1). Oznacza to, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż jedynie te podmioty władne do dysponowania nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, a tym samym mają interes prawny, aby żądać czynności organu. W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie brak jest normy prawnej, z której Zarząd Powiatu C. mogłaby wywodzić swoje prawa do dzielonej nieruchomości. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Powiat C. wskazując, że organ błędnie ustalił podmiot wnoszący odwołanie. Stanowisko to jest błędne, gdyż odwołującym jest Powiat C., czyli jednostka samorządu terytorialnego posiadająca osobowość prawną na podstawie art. 2 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym. Pominięcie rzeczywistego odwołującego Powiatu C. i uznanie, że odwołującym się jest Zarząd Powiatu jako podmiot niemający zdolności prawnej, stanowi rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym prawa do dwuinstancyjnego postępowania, gwarantowanego przez art. 15 § 1 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP. Organ odwoławczy, dokonując błędnych ustaleń w zakresie podmiotu wnoszącego odwołanie, w istocie uniemożliwił Powiatowi C. realizację przysługującego mu prawa do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja w sprawie podziału nieruchomości nr [...] dotyczy interesu prawnego Powiatu C. jako zarządcy dróg publicznych, a nieprawidłowe rozpoznanie tego odwołania w istocie pozbawiło Powiat możliwości ochrony swoich praw. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron i przepisami proceduralnymi normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dających podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. (art. 120 P.p.s.a.) została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2025 r. nr SKO.GN/4160/98/2025 stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Zarząd Powiatu C. od decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia 14 lipca 2025 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. Podstawę prawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić należy, że po złożeniu przez określony podmiot odwołania obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie w ramach postępowania wstępnego, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym bądź przyczyn o charakterze podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nieposiadający legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia albo też wniesienie odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy stronie skarżącej, która wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zatwierdzającej podział nieruchomości przysługiwał stosownie do art. 28 K.p.a. interes prawny do tego, by być stroną postępowania. Posiadanie interesu prawnego, a w konsekwencji posiadanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym ustala się co do zasady na podstawie art. 28 K.p.a. i przepisu prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "o istnieniu interesu prawnego przesądza związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, a co wyraża się w tym, że akt stosowania owej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w sprawie administracyjnej" (vide np. wyrok z 8 października 2024 r., II SA/Wr 383/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). O tym więc, czy konkretna osoba w określonym postępowaniu posiada interes prawny decydują okoliczności obiektywne a nie subiektywne, tj. decydują przepisy prawa a nie subiektywne przekonanie podmiotu wnioskującego o przyznanie statusu strony. Kluczowe w ustaleniu interesu prawnego jest więc to, aby powiązać określony przepis prawa z sytuacją prawną określonego podmiotu, a nie wyłącznie z jego sytuacją faktyczną. Pojęcie "interesu prawnego" nie ma swojej definicji legalnej. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny wynika co do zasady z określonego przepisu prawa materialnego (niekoniecznie administracyjnego), odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się on wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 02.06.1998 r., IV SA 2164/97, LEX nr 1684491). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 23.03.1999 r., I SA 1189/98, LEX nr 47969; z 15.12.1998 r., II SA 1355/98, LEX nr 41827). Dla uzyskania przymiotu strony wystarczy przy tym, by wynik toczącego się konkretnie postępowania administracyjnego mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego. Stroną postępowania jest się nie tylko wówczas, gdy konkretne uprawnienia materialnoprawne zostaną rzeczywiście naruszone, ale także wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie ich naruszenia orzeczeniem kończącym postępowanie. To hipotetyczne zagrożenie powoduje, że określone podmioty, których uprawnienia mogą zostać realnie naruszone wynikiem postępowania, powinny brać w nim udział w charakterze stron, celem zapewnienia im możliwości obrony ich praw. Pozycję prawną strony w postępowaniu administracyjnym wyznaczają obowiązki i uprawnienia. Przyjmuje się, że norma ustanawia dla danego podmiotu obowiązek zwłaszcza wtedy, kiedy przewiduje dla niego jeden tylko sposób nakazywanego zachowania w danych okolicznościach. Obowiązek prawny sprowadza się więc najczęściej do tego, że przepis prawa ustanawia dla danej grupy adresatów nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. Drugim elementem określającym pozycję prawną strony w postępowaniu jest uprawnienie. Oznacza to, że strona "posiada prawo", "ma prawo", "dysponuje prawem" oraz "przysługuje jej prawo". Jest to pochodna sytuacji prawnej strony, wyznaczana przez normy prawne. Interes prawny strony w postępowaniu administracyjnym nie sięga więc dalej niż interes chroniony przez ustawodawcę. Innymi słowy: "przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw" (zob. wyrok NSA z 09.12.2005 r., II OSK 310/05). Musi to być jednak norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – norma, której treść można do końca ustalić, a nie tylko wywieść z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997, nr 4, poz. 83.). Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego, nie może ulegać wątpliwości, że kwestie legitymacji danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i w uwzględnieniem okoliczności danej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej staranności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Dla uzyskania statusu strony wystarczy zatem – jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 października 2006 r. o sygn. akt II GSK 163/06 – że "pomiędzy jego (danego podmiotu) sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią normy prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie czyniące go zainteresowanym w tym postępowaniu, i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony." Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ I instancji, zatwierdzając podział nieruchomości, w uzasadnieniu swej decyzji w sposób jednoznaczny stwierdził, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nowo wydzielona działka oznaczona nr [...] przeznaczona jest pod drogę publiczną 2KDZ, stąd też w stosunku do tej działki będzie miał zastosowanie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. działka oznaczona nr [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna przejdzie na własność Powiatu C. Nie oceniając prawidłowości takiego stwierdzenia, ani w ogóle dopuszczalności jego zamieszczenia w decyzji podziałowej – gdyż, decyzja organu I instancji wymyka się kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu – wypada ograniczyć się do spostrzeżenia, że w ten sposób Powiat stał się również adresatem decyzji podziałowej, jako że jej treść dotyczy (w rozumieniu art. 28 K.p.a.) – przynajmniej formalnie – zarówno jego interesu prawnego (wyrażającego się w możliwości uzyskania własności wydzielonej działki drogowej z chwilą uostatecznienia się decyzji podziałowej), jak i obowiązku (ewentualnej wypłaty odszkodowania należnego w razie nabycia własności drogi). Wydaje się, że organ I instancji miał tego świadomość, skoro umieścił Zarząd Powiatu C. w rozdzielniku decyzji podziałowej w charakterze strony postępowania, tak samo zresztą jak i Gminę Miasta C.. Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że z uwagi na treść decyzji podziałowej, a zwłaszcza zawarte w jej uzasadnieniu kategoryczne stwierdzenie, jednoznacznie przesądzające o przejściu prawa własności działki drogowej na rzecz Powiatu - powiązanym przez ustawodawcę z obowiązkiem wypłaty odszkodowania (art. 98 ust.3 u.g.n.) - Powiat legitymuje się interesem prawnym (przynajmniej o charakterze procesowym) uprawniającym go do skutecznego wniesienia odwołania. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1292/20 wyraźnie podkreślono, że skoro konsekwencją dokonania podziału nieruchomości, jest wydzielenie drogi, której własność (na skutek tego podziału) przejdzie - z mocy prawa - na rzecz odpowiednio: gminy, powiatu, czy województwa, a zatem skutkiem tego będzie konieczność wypłacenia dotychczasowemu właścicielowi odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, to - w okolicznościach takiej sprawy - przyjąć należy, że na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. odpowiednio: gmina, powiat, województwo ma własny interes do udziału w postępowaniu podziałowym. Zapadła w nim decyzja wywołuje bowiem skutki nie tylko dla uprawnionego do otrzymania odszkodowania (za wywłaszczoną w istocie w ten sposób nieruchomość), ale również dla wypłacającego odszkodowanie. W tym miejscu odnieść się należy jeszcze do jednej kwestii a mianowicie określenia strony wnoszącej odwołanie. W sentencji postanowienia SKO wskazało, że odwołanie wniósł Zarząd Powiatu. Sposób reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami określa przepis art. 11 ust. 1 u.g.n. Ustawa przyznaje uprawnienie do reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego organom wykonawczym poszczególnych jednostek: wójtom (burmistrzom, prezydentom miast), zarządowi powiatu (starosta, wicestarosta i pozostali członkowie zarządu), zarządowi województwa (marszałek województwa, wiceprzewodniczący i pozostali członkowie zarządu). Przepis art. 11 ust. 1 stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 11a u.g.n.). Przepisy te korespondują z treścią art. 4 pkt 9 u.g.n., który stanowi, że organem właściwym do reprezentowania Skarbu Państwa jest starosta, a organami właściwymi do reprezentowania jednostek samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Reasumując, na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami co do zasady starosta może zatem reprezentować zarówno Skarb Państwa, jak i powiat, w zależności od tego, któremu z tych podmiotów przysługuje prawo własności nieruchomości. Odnosząc się z kolei do art. 2 ustawy o samorządzie powiatowym – powiat ma osobowość prawną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a.