II SA/Kr 1337/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skarg F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz J. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę nr XLIX/712/2023 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "B" I. w uwzględnieniu skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 pkt 1, w zakresie słów: "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczenia do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach" w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...] obręb [...]; II. w uwzględnieniu skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 pkt 1, w zakresie słów: "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczenia do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach" w odniesieniu do działki nr [...] obręb 4 W.; III. zasądza od Gminy W. na rzecz F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. zasądza od Gminy W. na rzecz J. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. F. Spółka z.o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 r. nr XLIX/712/2023 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka obszar "B" w zakresie § 2 pkt 1 w zakresie słów: "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach" w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] obręb. ewid. [...] Z. , powiat wielicki. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1/ art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art 140 Kodeksu cywilnego, art.3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, 2/ art 31 ust 3 Konstytucji RP poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości. W treści skargi podniesiono, że kwestionowane postanowienia uchwały wprowadzają nadmierne i nieuzasadnione ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu. W praktyce regulacja ta prowadzi do sytuacji, w której pomimo wybudowania garaży podziemnych w budynkach wielorodzinnych - zapewniających właściwą i wystarczającą liczbę miejsc postojowych - inwestorzy zobligowani są do tworzenia dodatkowych, naziemnych miejsc parkingowych. Powyższe rozwiązanie nie znajduje uzasadnienia funkcjonalnego, gdyż pomija fakt, że podziemne miejsca parkingowe stanowią pełnowartościową formę realizacji potrzeb komunikacyjnych mieszkańców. Co więcej, obowiązek ten skutkuje ograniczeniem liczby mieszkań możliwych do zlokalizowania na danej nieruchomości, gdyż część powierzchni inwestycyjnej musi zostać przeznaczona na nieuzasadnione przestrzennie i ekonomicznie miejsca postojowe. Takie działanie pozostaje również w sprzeczności z aktualnymi standardami urbanistycznymi i tendencjami architektonicznymi, które akcentują potrzebę minimalizacji parkingów naziemnych i maksymalnego wykorzystania garaży podziemnych, jako rozwiązania bardziej racjonalnego, estetycznego i korzystnego z punktu widzenia ochrony ładu przestrzennego oraz jakości życia mieszkańców. W konsekwencji przyjęte ograniczenia ingerują w prawo własności w sposób nieproporcjonalny i nadmierny, wyłączając możliwość racjonalnego, zgodnego z zasadami sztuki urbanistycznej i architektonicznej, organizowania miejsc parkingowych. Skutkiem tego jest ograniczenie możliwości optymalnego zagospodarowania przestrzeni wokół budynków wielorodzinnych, w tym możliwości zapewnienia terenów zieleni czy innych przestrzeni wspólnych, służących poprawie warunków życia mieszkańców. Zaskarżona uchwała bezpośrednio narusza zatem interes prawny skarżącej jako właściciela nieruchomości położonych na obszarze nią objętym, planującej realizację inwestycji mieszkaniowych w formie zabudowy wielorodzinnej. Przyjęte w uchwale rozwiązania pozbawiają skarżącą możliwości swobodnego i racjonalnego korzystania z prawa własności, naruszając tym samym zarówno przepisy Konstytucji, jak i zasady wyrażone w ustawach zwykłych. W konkluzji skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr XLIX/712/2023 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 r. w zakresie § 2 pkt 1 w zakresie słów "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach" w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], obręb ewid. [...] Z. powiat wielicki, województwo małopolskie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieliczce pozostawiła rozstrzygnięcie w sprawie uznaniu Sądu. Na powyższą uchwałę skargę wniosła również J. Spółka z.o.o. zaskarżając ją w części obejmującej zapis § 2 pkt 1 w zakresie słów "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach" w odniesieniu do działki nr [...] obręb 4 W., m. C. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1/ art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w zakresie zmiany jakiej dokonano w § 15 pkt 5 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka obszar "B", uchwalonego uchwałą nr XVII/232/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 7 kwietnia 2016 r. zmienionego uchwałą nr XLIII/500/2017 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 14 listopada 2017 r. i uchwałą nr LIV/663/2018 Rady Miejskiej z dnia 11 września 2018 r., poprzez przekroczenie granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego i nieuzasadnione, instrumentalne ograniczenie uprawnień skarżącej, związanych z prawem własności wskazanych powyżej nieruchomości, położonych na terenie objętym uchwałą, a to wobec przyjęcia, że miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach i garażach, z zastrzeżeniem niewliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach, co narusza uprawnienia właścicieli, a także hamuje rozwój nowoczesnego budownictwa; 2/ art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy zapis planu był już przedmiotem, podobnie jak i inne zapisu planu, weryfikacji Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku 23 września 2024 r., sygn. akt: II OSK 885/24. Podążając za wskazanym orzeczeniem i jego treścią stwierdzono nieważność § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach". Podzielić należy w pełni wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zapis ten przekracza uprawnienia planistyczne gminy. Celem ustawodawcy nakazującego ustalenie liczby miejsc parkingowych w planie miejscowym jest zapewnienie prawidłowej dostępności komunikacyjnej danego terenu. Zgodnie z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów, a liczbę tych stanowisk należy dostosować do wymagań wynikających z planu miejscowego. Chodzi o to także, aby nowa inwestycja w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych, czy miejsc postojowych zaplanowanych dla sąsiednich nieruchomości (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2650/15). Przepisy natomiast nie przesądzają w jaki sposób ten cel osiągnąć, poza dyrektywą, aby miejsca te co do zasady były urządzane na terenie inwestycyjnym. Oznacza to dowolność zapewniania tych miejsc, w zależności od planów inwestycyjnych. Jeżeli inwestor planuje wybudowanie garaży podziemnych, zaprojektowana ilość miejsc parkingowych spełni cel zapewnienia tych miejsc. W innym wypadku miejsca te zostaną zapewnione na zewnątrz lub w odrębnym budynku z miejscami do parkowania. Nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby przyjąć najbardziej racjonalne i optymalne narzędzie realizacji obowiązku zapewnienia miejsc, uzależnione od możliwości inwestycyjnych i uwarunkowań technicznych. Tymczasem wykluczenie miejsc w garażach podziemnych powoduje obowiązek zapewnienia ich na zewnątrz lub w budynku garażowym, co zaburzy estetykę osiedla, zmniejszy powierzchnię do zabudowy, ponadto spowoduje nadpodaż tych miejsc przy uwzględnieniu liczby miejsc zapewnionych już w garażach podziemnych w budynku mieszkalnym. Obecne standardy budownictwa wielomieszkaniowego jako zasadę przewidują parkingi podziemne. Stąd proponowany w zmianie planu sposób zapewnienia miejsc należy uznać nie tylko za naruszający uprawnienia właścicieli, ale także czynnik hamujący rozwój nowoczesnego budownictwa. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach lub w garażach, z zastrzeżeniem nie wliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach" w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieliczce pozostawiła rozstrzygnięcie w sprawie uznaniu Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Miejskiej Wieliczce w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wielkiczka – obszar B. W ocenie skarżących zapis zamieszczony § 2 pkt 1 o treści "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach i garażach, z zastrzeżeniem niewliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach", narusza władztwo planistyczne, w sposób nieuprawniony wprowadza bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu i zmusza inwestorów do urządzania miejsc parkingowych naziemnych pomimo, że obsługę parkingową zapewniają w garażach podziemnych. W pocenie sądu skargi są zasadne. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U.2024.1130 t.j (dalej: ustawa) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do nieruchomości objętej zapisami planu miejscowego. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) strony skarżącej przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów, jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego. Skarżące spółki F. Spółka z.o.o. oraz J. Spółka z.o.o. , jako właściciele nieruchomości położonych w obszarze zaskarżonego planu miejscowego ma legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących tej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego im prawa, wobec czego przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżących jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona. Rada Miejskiej W Niepołomicach uchwalając przedmiotową uchwałę w § 2 pkt 1 wprowadzając zapis "miejsca parkingowe należy realizować na ogólnodostępnych parkingach i garażach, z zastrzeżeniem niewliczania do wskaźników parkingowych miejsc w garażach podziemnych w budynkach", przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego naruszając wyrażoną w art 31 ust 3 Konstytucji PR zasadę proporcjonalności. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna wprawdzie jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom, jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak ich nadużywać. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień tj. regulacji wprowadzanych arbitralnie, bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 224/17 skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r. II OSK 1708/09). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w planie obowiązkowo określa się minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Celem ustawodawcy nakazującego ustalenie liczby miejsc parkingowych w planie miejscowym jest zapewnienie prawidłowej dostępności komunikacyjnej danego terenu. Zgodnie z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów, a liczbę tych stanowisk należy dostosować do wymagań wynikających z planu miejscowego. Chodzi o to także, aby nowa inwestycja w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych, czy miejsc postojowych zaplanowanych dla sąsiednich nieruchomości (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2650/15). Przepisy natomiast nie przesądzają w jaki sposób ten cel osiągnąć, poza dyrektywą, aby miejsca te co do zasady były urządzane na terenie inwestycyjnym. Oznacza to dowolność zapewniania tych miejsc, w zależności od planów inwestycyjnych. Jeżeli inwestor planuje wybudowanie garaży podziemnych, zaprojektowana ilość miejsc parkingowych spełni cel zapewnienia tych miejsc. W innym wypadku miejsca te zostaną zapewnione na zewnątrz lub w odrębnym budynku z miejscami do parkowania. Nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby przyjąć najbardziej racjonalne i optymalne narzędzie realizacji obowiązku zapewnienia miejsc, uzależnione od możliwości inwestycyjnych i uwarunkowań technicznych. Tymczasem wykluczenie miejsc w garażach podziemnych powoduje obowiązek zapewnienia ich na zewnątrz lub w budynku garażowym, co zaburzy estetykę osiedla, zmniejszy powierzchnię do zabudowy, ponadto spowoduje nadpodaż tych miejsc przy uwzględnieniu liczby miejsc zapewnionych już w garażach podziemnych w budynku mieszkalnym. Obecne standardy budownictwa wielomieszkaniowego jako zasadę przewidują parkingi podziemne. Stąd proponowany w zmianie planu sposób zapewnienia miejsc należy uznać nie tylko za naruszający uprawnienia właścicieli, ale także czynnik hamujący rozwój nowoczesnego budownictwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2024 r. II OSK 885/24). Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono w pkt. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.