II SA/Kr 1339/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na postanowienie nr [...] Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 1. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] - sentencja wyroku (tryb uproszczony) Starosta [...] w postanowieniu z 28 września 2018 r. (znak: [...]) orzekł o odmowie wydania D. G. oraz W. K. zaświadczenia potwierdzającego iż : "orzeczenie z dnia 15 października 1958 r. Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] odnoszące się mojej poprzedniczki tj. J. G. S. nie jest prawomocne". Powyższe postanowienie organu I instancji zostało doręczone D. G. w dniu 2 października 2019 r. oraz W. K. w dniu 16 października 2018 r. (k. 23 i 24 a.a. I instancji) Zażalenie na postanowienie Starosty [...] z dnia 28 września 2018 r. W. K. złożył osobiście w Starostwie Powiatowym w Z. w dniu 8 października 2018 r. Wojewoda w postanowieniu nr 2 ([...]), na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) oraz art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził, że zażalenie W. K. na ww. postanowienie Starosty [...] z 28 września 2018 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 141 § 2 k.p.a. - zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. O powyższym uprawnieniu strony zostały prawidłowo pouczone w zaskarżonym postanowieniu. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż wniesienie zażalenia przed wejściem postanowienia do obrotu jest nieskuteczne i oznacza uchybienie terminowi przewidzianemu dla złożenia środka zaskarżenia. W tym miejscu organ II instancji zaznaczył, iż postanowienie Starosty [...] z 28 września 2018 r. skierowane do W. K. było dwukrotnie awizowane w dniach 2 października 2018 r. i 10 października 2018 r. i choć nie zostało odebrane przez adresata to zgodnie z przepisami k.p.a. zostało skutecznie doręczone na wskazany przez W. K. adres do doręczeń w dniu 16 października 2018 r. w trybie uregulowanym w art. 44 § 1 - § 4 k.p.a. Powołane unormowanie wprowadza bowiem instytucję fikcji prawnej doręczenia, które ma zastosowanie, gdy doręczyciel nie ma możliwości doręczenia przesyłki w sposób właściwy, czyli do rąk adresata (art. 42 k.p.a.), lub też w sposób zastępczy do rąk innej osoby (art. 43 k.p.a.). Powołując się na przepis art. 44 § 4 k.p.a., wskazano, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Postanowienie organu I instancji zostało doręczone zastępczo W. K. w dniu 16 października 2018 r., zatem to z tym z dniem rozpoczął swój bieg termin do złożenia przez ww. stronę zażalenia na ww. postanowienie Starosty [...]. Tymczasem zażalenie W. K. na ww. postanowienie Starosty [...] zostało złożone przez wyżej wymienionego osobiście w Starostwie Powiatowym w Z. w dniu 8 października 2018 r. co, zdaniem Wojewody oznacza, iż jest ono nieskuteczne jako złożone z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 k.p.a. dla dokonania tej czynności procesowej (por. odpowiednio wyroki: WSA w Krakowie z 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 53/11 i z 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 416/14, oraz WSA w Lublinie z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 748/12 - dostępne w bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem wnoszący zażalenie dokonał owej czynności z uchybieniem terminu, organ odwoławczy obowiązany jest stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Nie jest to bowiem zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1997 r. sygn. akt I SA/Gd 1482/9). W. K. w skardze do WSA w Krakowie zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: art. 134 w zw. z art. 141 § 1 i 2 oraz art. 110. w z art. 126 oraz 144 k.p.a. przez błędną wykładnię gdyż zaskarżony akt administracyjny wszedł do obrotu i znalazł się w posiadaniu strony, naruszenie zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7. art. 8 oraz art. 9 k.p.a. gdyż przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu. Nie można ich więc interpretować na niekorzyść strony podejmującej, być może czasami nieudolnie, czynności zmierzające do merytorycznego zakwestionowania wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadniając skargę skarżący podkreślił, że odpis postanowienia z dnia 28.09.2018 r. otrzymał od D. G., który to postanowienie odebrał. Organ wskazał, że zażalenie D. G. zastało wniesione w terminie. Zażalenie D. G. zostało złożone również w dniu 8 października 2018 r., Postanowienie z dnia 28.09.2018 r. było skierowane zarówno do D. G., jak i do skarżącego (na ostatniej stronie obaj zostali wskazani jako jego odbiorcy). Dodatkowo skarżący zaznaczył, że adres dla doręczeń dla dostarczania pism w tej sprawie ma wspólny z D. G. (ul. [...] [...]). Z tego względu otrzymując od D. G. przedmiotowe postanowienie skarżący nie miał wątpliwości, że jest to "jego" postanowienie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie naruszało prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Istotą przedmiotowego postępowania jest kontrola aktu, którym organ formalnie zakończył postępowanie odwoławcze z uwagi na przedmiotową niedopuszczalność zażalenia, które - w ocenie Wojewody - wniesiono przedwcześnie, a więc nieskutecznie. Wokół tego zagadnienia koncentrują się zarzuty skargi, kwestionujące zastosowanie przepisów procesowych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", które nie uwzględniają faktu wejścia do obrotu prawnego postanowienia organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia i zaskarżenia go już po tym fakcie. Z uwagi na powyższe, należy wskazać, że stosownie do brzmienia art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W art. 141 § 2 k.p.a. wskazano, że zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Przepis art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. określa także początek biegu terminu do złożenia postanowienia. Zasadne jest więc co do zasady stanowisko, zgodnie z którym środek zaskarżenia wniesiony przedwcześnie tj. zanim decyzja/postanowienie weszło do obiegu (zostało doręczone), jest niedopuszczalne w myśl art. 134 k.p.a. Przedwczesne wniesienie zażalenia nie może bowiem wywołać skutków prawnych. Słusznie więc twierdzi organ, iż wniesienie zażalenia przed wejściem postanowienia do obrotu jest nieskuteczne i oznacza uchybienie terminowi przewidzianemu dla złożenia środka zaskarżenia. Taka sytuacja faktyczna nie ma jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż odnosi się do spraw, w których odwołanie/zażalenie wnoszone jest od decyzji/postanowienia, które w ogóle nie weszły do obrotu prawnego. Przywoływane przez organ II instancji rozstrzygnięcia sądów administracyjnych dotyczą natomiast sytuacji odmiennych niż występująca w rozpatrywanej sprawie. Sąd podziela jednocześnie stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż dla skuteczności wniesionego środka odwoławczego kluczowe jest, aby w myśl art. 110 § 1 k.p.a. zaskarżany akt administracyjny wszedł do obrotu i jednocześnie znalazł się w posiadaniu podmiotu uprawnionego do złożenia środka zaskarżenia w momencie jego wnoszenia, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę jego doręczeń (tak wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/15; wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2289/17). Słusznie podnosi się więc do rangi zasady zapatrywanie, że przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu. Nie można ich interpretować na niekorzyść strony podejmującej czynności zmierzające do merytorycznego zakwestionowania wydanego rozstrzygnięcie. W konsekwencji należy przyjąć, że nie zasługuje na uwzględnienie zaskarżone stanowisko Wojewody, formalnie kończące etap badania sprawy w postępowaniu odwoławczym. W tym miejscu należy wskazać, że przedmiotowe postanowienie Starosty [...] z 28 września 2018 r. zostało doręczone D. G. w dniu 2 października 2018 r. (k. 24 a.a. organu I instancji) i tę datę należy przyjąć za wejście postanowienia organu I instancji do obrotu prawnego. Natomiast skarżący wniósł zażalenie w dniu 8 października 2018 r., a więc w momencie, gdy ww. postanowienie organu I instancji funkcjonowało już w obrocie prawnym. Przedwczesność środka zaskarżenia należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia postanowienia danej stronie, lecz do daty wejścia tego postanowienia do obrotu prawnego, co następuje zasadniczo z dniem dokonania pierwszego skutecznego doręczenia postanowienia którejkolwiek ze stron postępowania. Zarówno w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli orzeczenie znalazło się w posiadaniu strony, jakkolwiek nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi procedurę doręczeń, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne (zob. M. Przybysz, Kodeks postępowania Administracyjnego Komentarz, lex/el., wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14; wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1250/17). Jako skrajnie formalne należałoby zatem traktować podejście, które w okolicznościach rozpoznawanej spraw pozbawiło stronę uprawnienia do złożenia zażalenia z tego tylko powodu, że wniosła je przed formalnym odebraniem postanowienia. Taka wykładnia art. 134 w zw. z art. 141 § 2 i art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a., jako błędna, narusza zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.