II SA/Kr 134/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) NSA Izabela Dobosz Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Śródmieście Wschód na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2008 r. nr WOA.MWOR.7145-55-07 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych; uchyla zaskarżone postanowienie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 28 lutego 2007 r. znak: [...] , wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z 7. O7. 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art.123 kpa nakazał inwestorowi "[...] " Sp. z o.o. w K. wstrzymać roboty budowlane prowadzone w związku z budową pensjonatu z apartamentami mieszkalnymi wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. , z podłączeniami na dz. nr [...] obr. [...] obr. [...] wykonywane w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. Jednocześnie nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia następujących dokumentów: 1. badań geologicznych podłoża w z uwzględnieniem przebadania wód gruntowych uzgodnionych w Zespole Uzdrowisk [...] 2. planu ruchu dla prac ziemnych zatwierdzonego przez w Okręgowy Urząd Górniczy w K. , 3.dokumentu potwierdzającego następstwo prawne aktualnie prowadzącej inwestycji tj. Spółkę z o.o. ,, [...]". Organ I instancji w uzasadnieniu podał, że postępowanie zostało wszczęte w związku z pismami: Zespołu Uzdrowisk [...] S.A. w K. oraz Stowarzyszenia Przyjaciół Uzdrowisk [...] S.A. w K. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] . 2007 r. kontroli obejmującej działkę na której miała być realizowana w/w inwestycja stwierdzono, że przedmiotowa budowa jest prowadzona na podstawie decyzji Prezydenta M. K. nr [...] z 14. 04. 2000 r. przeniesionej na innego inwestora decyzją z 12. 07. 2002 r. oraz decyzji z 9. 04.2003 r. zmieniającej ją w części dotyczącej rozwiązań architektoniczno - funkcjonalnych i konstrukcji obiektu, przebiegu przyłączy infrastruktury technicznej kanalizacji sanitarnej i opadowej, wody, kabla nn, gazu, korekty wjazdu na działkę oraz decyzji nr [...] z 29. 12. 2006 r. zmieniającej ją w zakresie rozwiązań architektoniczno-funkcjonalnych, konstrukcyjnych oraz planu zagospodarowania działki. Ustalono również, że inwestor nie dopełnił obowiązku wynikającego z postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z 13. 11. 1997 r. tj.: nie przedłożył uzgodnionej opinii geotechnicznej z uwzględnieniem przebadania wód gruntowych, jak również planu ruchu dla prac ziemnych zatwierdzonego przez Okręgowy Urząd Górniczy w K. Obowiązek wykonania powyższego wynika z zapisu pkt.6.2 załącznika do decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z 18. 12. 1998 r., zgodnie z którym z uwagi na położenie parceli wszelkie prace ziemne mogą być wykonywane wyłącznie na podstawie zatwierdzonego w Okręgowym Urzędzie Górniczym planu ruchu. Organ I instancji podał, że chociaż inwestorzy oświadczają, że prowadzący inwestycje ,, [...] " Sp. z o.o. przekształcił się z ,, [...] " Sp. z o. o. to jednak nie przedłożono dokumentu potwierdzającego to następstwo prawne. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła "[...] " Sp. z o.o. w K. , zarzucając, że organ I instancji nie wskazał jakichkolwiek dowodów, czy przesłanek uzasadniających nałożenie na inwestora obowiązków w oparciu o przepis art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Odwołujący zarzucił także organowi I instancji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 kpa poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 3 grudnia 2008 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 123 i 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ II instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał, że w związku z przedłożonymi przez inwestora dokumentami ustalono, że podmiot o nazwie "[...] Sp. z o.o." obecnie nosi nazwę "[...] sp. z o.o." Organ odwoławczy w trakcie prowadzonego postępowania zażaleniowego pozyskał następujące dokumenty: 1) decyzję Prezydenta Miasta K. z 4. 04. 2007 r. znak: [...] stwierdzającą wygaśniecie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z 14. 04. 2000 r. wydanej dla inwestycji pn: "budowa pensjonatu z apartamentami mieszkalnymi, garażem na 2 samochody osobowe i infrastrukturą techniczną", zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. na rzecz inwestora J.W. , przeniesionej decyzją Nr [...] z 12. 07. 2002 r. na rzecz spółki "[...] " Sp. z o.o. w K.; zmienionej decyzją zatwierdzającą projekt budowlany zamienny z 9.04. 2003 r. Nr [...] w zakresie dotyczącym "rozwiązań architektoniczno - funkcjonalnych i konstrukcji obiektu, przebiegu przyłączy infrastruktury technicznej, korekty wjazdu na działkę", wydaną na rzecz inwestora: "[...] " Sp. z o.o. w K. , zmienionej decyzją o zatwierdzeniu projektu zamiennego Nr [...] z 29. 12. 2006 r., w zakresie "rozwiązań architektoniczno funkcjonalnych i konstrukcji obiektu" oraz planu zagospodarowania terenu' wydanej na rzecz inwestora "[...]" Sp. z o. o., z siedzibą w K. , ul. [...] , znak: [...] ; 2. Decyzję Wojewody [...] z 28. 01. 2008 r., którą uchylono w/w decyzję Prezydenta Miasta K. z 4. 04. 2007r. i orzeczono o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia w/w decyzji Nr [...] z 14. 04. 2000 r., znak: [...]; 3. Postanowienie Wojewody [...] z 1. 06. 2007 r., zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 14. 04. 2000 r. znak: [...]. 4. Pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z 28. 02. 2008 r. informujące o ostatecznym rozstrzygnięciu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stwierdzającym nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z 18.12.1998 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmienionej decyzją z 28. 03. 2000 r. znak: [...] ; 5. uwierzytelnioną kserokopię pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z 26. 03. 2007 r., w którym stwierdzono, iż postanowieniem nr [...] wyrażono zgodę "na udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] obręb "[...]" inwestorom FUH "[...] ", pod rygorem spełnienia określonych w przedmiotowym postanowieniu warunków"; 6. projekt budowlany zamienny wraz z decyzją nr [...] o pozwoleniu na budowę , dot. "budowy pensjonatu z apartamentami mieszkalnymi wraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] ", 7. pismo WAiU UMK z 23. 09. 2008 r., informujące o aktualnym stanie prawnym wznowionego postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Postępowanie to zostało 8. 09. 2008 r. zawieszone z urzędu do czasu rozstrzygnięcia przez WSA sprawy zaskarżonej decyzji SKO, stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z 18. 12. 1998 r., 8. pismo Uzdrowiska [...] Sp. z o.o. z [...]. 09. 2008 r., informujące o podtrzymaniu stanowiska zawartego w piśmie z [...] . 02. 2007 r., iż inwestor nie wywiązał się z warunków zawartych w postanowieniu Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. nr [...] z 13. 11. 1997 r. Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z 13. 11. 1997 r. Nr [...] zostało wydane dla inwestora FUH "[...] " i dotyczyło inwestycji pn.: budynek mieszkalno-ustugowy na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] przy ul.,, [...]". Nie jest to zatem inwestycja tożsama z inwestycją określoną w decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z 14. 04. 2000 r., znak: [...] wydanej dla inwestycji pn.: "budowa pensjonatu z apartamentami mieszkalnymi, garażem na 2 samochody osobowe oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." na rzecz inwestora. J.W. ; przeniesionej decyzją z 12. 07. 2002 r. na rzecz spółki "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w K. , zmienionej decyzją zatwierdzającą projekt budowlany zamienny z 9. 04. 2003 r. na rzecz inwestora: "[...] " Sp. z o.o. w K. ; zmienionej decyzją o zatwierdzeniu projektu zamiennego, Nr [...] z 29. 12. 2006 r., na rzecz inwestora "[...] " Sp. z o.o. w K. Organ II instancji podał, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W ocenie organu odwoławczego nie jest zatem możliwe egzekwowanie przez organ nadzoru budowlanego warunku, który dotyczy przedmiotu inwestycji innego niż określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, tym bardziej, że podmiot - inwestor, wobec którego w/w postanowienie określa obowiązki, jest inny niż określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji podkreślił, że inwestor nie wywiązał się ze wszystkich obowiązków wskazanych postanowieniem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z 13. 11. 1997 r. o czym informuje pismem z [...] . 09. 2008 r. Uzdrowisko [...] Sp. z o.o. W związku z tym organu II instancji stwierdził, że zgromadzony materiał w sprawie dowodowy nie wyjaśnia wystarczająco, czy zaistniała przesłanka do wstrzymania robót, o której mowa w art.50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Ta okoliczność zdaniem organu II instancji wymaga wyjaśnienia, a materiał dowodowy uzupełnienia. W ponownym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji powinien również uwzględnić wynik toczącego się postępowania przed Wojewodą [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, jak również wznowionego postępowania przed Prezydentem Miasta K. w sprawie pozwolenia na budowę, wszczętego w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 18.12.1998r, znak: [...] i decyzji zmieniającej w/w decyzję, ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nadto organ odwoławczy wskazał, że zakres nałożonych w postanowieniu I instancji obowiązków wykracza poza zakres art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, oceny techniczne i ekspertyzy nałożone w trybie art. 50 ust. 3 Prawo budowlane mogą dotyczyć wykonanych robót budowlanych, przepis ten nie stanowi o możliwości nałożenia obowiązku wykonania badań geologicznych podłoża, które nie są oceną techniczną lub ekspertyzą w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził również, iż znajdujący się w aktach sprawy, "projekt zamienny pensjonatu z apartamentami mieszkalnymi wraz z infrastrukturą techniczną", sporządzony przez inż. arch. M.S. nie posiada wymaganych przepisami pieczęci organu, świadczących, iż stanowi on integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę z 29.12. 2006 r. Nie można zatem w oparciu o ten projekt prowadzić postępowania przed organem nadzoru budowlanego w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Prokuratura Rejonowa [...] w K. Strona skarżąca w uzasadnieniu wskazała, że organ II instancji naruszył dyspozycję art. 138 § 2 kpa. W ocenie bowiem skarżącej organ odwoławczy winien merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a nie kasacyjnie, gdyż prowadzi to do nieuzasadnionego przedłużania postępowania administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z 8 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30.08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga jest uzasadniona jednak z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Kwestionowanym w skardze postanowieniem z 3 grudnia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 28 lutego 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowieniem pierwszoinstancyjnym, wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 i ust. 3 ustawy z 7. 07. 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazano inwestorowi "[...] " Sp. z o.o. w K. wstrzymać roboty budowlane prowadzone w związku z budową pensjonatu z apartamentami mieszkalnymi wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. -, z podłączeniami na działkach nr [...] obr. [...] obr. [...] , wykonywanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach, nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia następujących dokumentów: 1. badań geologicznych podłoża w z uwzględnieniem przebadania wód gruntowych uzgodnionych w Zespole Uzdrowisk [...], 2. planu ruchu dla prac ziemnych zatwierdzonego przez w Okręgowy Urząd Górniczy w K., 3. dokumentu potwierdzającego następstwo prawne aktualnie prowadzącej inwestycji przez Spółkę z o.o. ,, [...]". Przede wszystkim już na wstępie należy przytoczyć treść art. 50 ust. 4 ustawy z 7.07. 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowiący, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt. 2 albo art. 51 ust. 1. Nie budzi wątpliwości, że ustawodawca, w przytoczonym wyżej przepisie, w sposób jednoznaczny określił, iż postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych z przyczyn podanych w art. 50 ust. 1 jest ważne jedynie przez okres 2 miesięcy i jest to czas, w którym organ może prowadzić postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć procedurę naprawczą. Jeśli natomiast w terminie 2 miesięcy nie zostaną wydane w/w decyzje zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych – postanowienie traci ważność z mocy prawa. Oznacza to, że po upływie 2 miesięcy, o ile nie zostaną wydane decyzje, o których mowa w art. 50a pkt. 2 lub art. 51 ust. 1, to także organ odwoławczy nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów odwołania, ponieważ w takiej sytuacji postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Trzeba przy tym podkreślić, że zgodnie z treścią art. 50 ust. 4 dwumiesięczny termin ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych powinien być liczny od dnia doręczenia postanowienia organu I instancji, a nie postanowienia ostatecznego (por. wyrok NSA z 1.10.2003 r. sygn. akt. IISA/wr 2639/00 LexPolnica nr 365627). W niniejszej sprawie postanowienie organu I instancji z 28. 02. 2007 r. zostało doręczone w dniu 1 marca 2007 r. pełnomocnikowi inwestora M.S. , co potwierdza załączony do akt administracyjnych sprawy protokół. Zażalenie zostało złożone przez inwestora w terminie tj. 8 . 03. 2007 r., natomiast organ odwoławczy rozpoznał sprawę i wydał zaskarżone postanowienie w dniu 3 grudnia 2008 r. A zatem organ odwoławczy nie uwzględnił faktu, iż rozpoznaje zażalenie od postanowienia, które utraciło ważność w dniu 1 maja 2007 r., a więc na wiele miesięcy przed jego rozpoznaniem przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ administracyjnie nie rozstrzyga więc sprawy co do istoty jeżeli pojawią się trwałe przeszkody uniemożliwiające ukształtowanie stosunku materialno prawnego. Organ administracji publicznej jest obowiązany umorzyć postępowanie z urzędu w sytuacji gdy stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Sprawa administracyjna jest połączeniem wzajemnie uwarunkowanych elementów podmiotowych i przedmiotowych, dlatego tez bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może być spowodowana zarówno przyczynami o charakterze podmiotowym jak przedmiotowym. Bezprzedmiotowość postępowania może postać na skutek okoliczności faktycznych, albo też mogą ją wywołać zdarzenia prawne (por. R. Kędziora, Komentarz do Kpa, C. H. Beck 2005 s. 275). Należy wskazać, że jakkolwiek z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego, została przewidziana możliwość kwestionowania przez strony, w formie zażalenia, trafności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy, to jednak bezprzedmiotowe będzie rozpoznanie zażalenia przez organ odwoławczy w sytuacji gdy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło ważność (por. wyrok z 13. 05. 1999 r. sygn akt. III RN 2/99, OSNAPiUS 2000 nr 9 poz. 336 oraz z 27. 09. 2002, sygn. akt IV SA 2174/00, ONSA 2003, nr 4, poz. 138). A jeśli tak, to utrata ważności przedmiotowego postanowienia z 28 lutego 2007 r. eliminuje potrzebę zbadania jego legalności przez organ odwoławczy gdyż postanowienie to już nie funkcjonuje w obrocie. W związku z powyższym organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy musi uwzględnić fakt utraty mocy wiążącej postanowienia organu I instancji z 28 lutego 2007 r. i w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.