II SA/Kr 1340/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędziowie: NSA Jan Zimmermann (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 28 października 2008 r. nr XXVII/185/2008 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Alwernia część A; stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. II SA/Kr 1340/09 UZASADNIENIE Rada Miejska w Alwerni podjęła w dniu 28 października 2008 r. Uchwałę Nr XXVII/185/2008 w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Alwernia - część A". W dniu 21 lipca 2008 r. Uchwałę tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda napisał, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem wymogów wynikających z art. 17 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. - cyt dalej jako upzp), a także z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. - Prawo ochrony przyrody (Dz. U. Nr 92, póz. 880 z późn. zm.), a konsekwencji także art. 17 pkt 9 upzp. Tryb sporządzania został naruszony, toteż istnieje konieczność stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 28 upzp. Zauważono dalej, że Burmistrz Gminy Alwernia pismem z dnia 25 października 2007 r. wystąpił o uzgodnienie projektu zmiany planu, przedkładając jego wersję nr II, do Dyrektora Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w K. wykonującego kompetencje Wojewody w zakresie ochrony przyrody na podstawie specjalnego porozumienia. Wersja ta obejmowała następujące obszary: 1) zespół działek nr "1" i "2" w sołectwie N., 2) działkę nr "3" w sołectwie R., 3) zespół działek nr "4", "5", "6", "7" w sołectwie R., 4) zespół działek nr "8" i "9" w sołectwie P., 5) działkę nr "10" w sołectwie R.. Obowiązek uzgodnienia wynikał z art. 16 ust. 7 cyt. ustawy o ochronie przyrody w wersji wtedy obowiązującej i dotyczył całego projektu zmiany planu, gdyż projekt ten był przygotowywany jedynie dla obszarów położonych w samym Parku Krajobrazowym i w jego otulinie. Dyrektor ZJPK postanowieniem z dnia 19 listopada 2007 r. odmówił uzgodnienia projektu dla w/w terenów. Dyrektor wskazał, że przedstawione zmiany obejmują tereny, na których planowane jest wprowadzenie zabudowy a tymczasem projekt nie formułuje żadnych zasad ograniczenia zabudowy. Nie gwarantuje przez to, że zabudowa ta będzie harmonijnie wpisana w krajobraz i że będzie szanować tradycje w kształtowaniu form budynków i obrazu ich zespołów. Projekt został zaopiniowany negatywnie również przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w piśmie z dnia 30 listopada 2007 r. Po wprowadzeniu zmian do projektu planu Burmistrz Gminy Alwernia pismem z dnia 5 marca 2008 r. ponownie przedłożył do uzgodnienia skorygowany projekt zmian planu - wersja III. Burmistrz oświadczył, że przedłożył do uzgodnienia projekt planu, w którym poszczególne obszaru zostały ponumerowane od 1 do 3, co oznacza, że chodzi o dotychczasowe obszary o numerach 1, 2 i 4. Natomiast dotychczasowe obszary nr 3 i 5 zostały wyłączone z opracowania i nie podlegają zmianom przeznaczenia. Jednocześnie, w przedłożonej ponownie do uzgodnienia wersji nr III projektu planu poszerzono zapisy dotyczące "ochrony tradycyjnych form zabudowy i zespołów wiejskich". Dyrektor ZJPK postanowieniem z dnia 13 marca 2008 r. uzgodnił tym razem projekt zmian w projekcie planu. Jednakże strona skarżąca podnosi, że treść uchwalonych zmian w planie, zawarta w §§ 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 uchwały, różni się od treści projektu, będącego przedmiotem uzgodnienia -wersja III. Zdaniem Wojewody można dokonywać zmian w projekcie planu już po zakończonym etapie uzgodnień, jeżeli jednak wystąpi potrzeba dokonania zmian w projekcie już uzgodnionym, powinna zostać powtórzona procedura planistyczna co najmniej od momentu ponownych uzgodnień. Ponadto według art. 17 pkt 9 upzp po etapie uzgodnień organ wykonawczy gminy wprowadza do projektu planu zmiany wynikające z dokonanych uzgodnień, toteż nie mogą to być zmiany niewynikające z tych uzgodnień. Etap uzgodnień można uznać za zakończony, gdy organ uzgadniający zakończy swój proces wobec wszystkich terenów, dla których ten proces musi być przeprowadzony. Zdaniem Wojewody, w analizowanej sprawie zachodziła konieczność powtórzenia procedury planistycznej co najmniej od etapu uzgodnień. W wyniku tego zaniechania Burmistrza Alwerni Dyrektor Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych został pozbawiony swoich kompetencji wobec ochrony Parku Krajobrazowego. Napisano dalej, że zmiany dokonane przez Burmistrza Alwerni w uzgodnionym projekcie planu są istotne, gdyż dotyczą m. in. zmiany przeznaczenia następujących terenów, wszystkich znajdujących się w obszarze Parku Krajobrazowego lub jego otuliny: 1) KS - teren obiektów i urządzeń obsługi i komunikacji, 2) PU - teren obiektów produkcyjno - usługowych, 3) KDW - pas części drogi, 4) MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 5) DPI - teren usług publicznych o znaczeniu gminnym i ponadlokalnym. W dalszej części skargi Wojewoda na 17 stronach i w 17 punktach zestawia ze sobą zapisy przyjętego planu i zapisy wersji III, której dotyczyły uzgodnienia, wskazując jednocześnie, jak poszczególne uchybienie mogłoby wpływać na ważność kwestionowanego planu miejscowego. Wszystkie wymienione uchybienia Wojewoda nazywa istotnymi, tłumacząc detalicznie ich znaczenie. Dotyczy to w szczególności regulacji mówiących o: 1) podstawowego przeznaczenia terenu KS, 2) zasad zagospodarowania terenu KS, 3) zasad zagospodarowania terenu i warunków zabudowy terenu PU, 4) przeznaczenia terenu MN, 5) zasad zagospodarowania i warunków zabudowy terenu UPI, 6) podstawowych zasad ochrony i kształtowania środowiska, 7) zasad kształtowania zabudowy, 8) obowiązku skanalizowania terenów zainwestowania, 9) klasyfikacji dróg i ulic, 10) wysokości stawki procentowej służącej do naliczania jednorazowej opłaty za wzrosty wartości nieruchomości. Ponadto Wojewoda wskazał na brak określenia w uchwale stref hałasu, co narusza przepisy art. 113 i art. 114 cyt. ustawy o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie a ewentualnie o jej oddalenie. Napisano tu najpierw, że zaskarżona uchwała została opublikowana przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 21 listopada 2008 r. i weszła w życie w dniu 22 grudnia 2008 r. Między ta datą a wniesieniem skargi minęło ponad pół roku, a w tym czasie Wojewoda ani nie stwierdził nieważności uchwały ani nawet nie wstrzymał jej wykonania. Tym samym - jak podnosi Miasto Alwernia - zasugerował zainteresowanym osobom, że uchwała jest prawidłowa i będzie stanowić trwałą podstawę dla inwestorów. Miasto uważa więc, że Wojewoda wniósł skargę na akt, który sam wcześniej uznał za zgodny z prawem poprzez jego publikację a wniesienie skargi stanowi naruszenie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W drugiej części odpowiedzi napisano, że w zaskarżonej uchwale zostały zawarte 3 zmiany planu dla 3 różnych obszarów oraz zmiana stawki opłaty planistycznej. Tymczasem skarga obejmuje całą uchwałę a Wojewoda nie wymienia poszczególnych jej punktów. Nieścisłości wskazane przez Wojewodę są szczegółowe i nie są formalnie związane z wszystkimi trzema obszarami i nie mogą mieć analogicznego wpływu na wprowadzone zmiany. Skarga nie przedstawia odrębnych zarzutów wobec zmian planu dla poszczególnych obszarów. Miasto uważa, że Wojewoda, kwestionując całą uchwałę, jest zobowiązany do wykazania zasadności skargi odrębnie w odniesieniu do wszystkich elementów uchwały. Jeżeli elementy te mogą funkcjonować samodzielnie, to skarga powinna obejmować tylko niektóre części uchwały. Zarzucono, że przykłady uchybień przytoczone w skardze zostały przedstawione łącznie a zarzuty sformułowane na ich podstawie zostały uogólnione. Wojewoda wniósł skargę przeciwko całej uchwale, gdy tymczasem przedstawione przez niego zarzuty nie uzasadniają sprzeczności z prawem wszystkich elementów tej uchwały. Dodano na zakończenie, że Wojewoda, formułując zarzuty braku w uchwale niektórych obligatoryjnych zapisów zapomina, że analizuje tylko zmiany planu, a nie cały plan. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek strony przeciwnej o odrzucenie skargi jest całkowicie bezpodstawny i zaprzecza istotnym uregulowaniom prawnym, dotyczącym nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Publikacja aktu prawa miejscowego jest bowiem obowiązkiem Wojewody i nie ma żadnego związku z jego ocena publikowanego aktu. Skoro Wojewoda nie zdecydował się na stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Alwerni, to uchwała ta musiała zostać ogłoszona i musiała wejść w życie. Wniosek o oddalenie skargi jest również bezzasadny, gdyż argumentacja Wojewody Małopolskiego trafnie wskazuje na wady podjętej uchwały i prowadzi do trafnej konkluzji, że uchwała ta, ze względu na wagę tych wad powinna podlegać stwierdzeniu nieważności w całości. Do takiego stwierdzenia doprowadziła Sąd analiza zaskarżonej uchwały i porównanie jej z tekstem projektu Nr III, który został uzgodniony i wyłożony do publicznego wglądu. Procedura planistyczna, uregulowana w przepisach upzp jest bowiem bardzo rygorystyczna. W szczególności art. 17 tej ustawy wyznacza kolejne etapy tego postępowania, a naruszenie tego trybu powoduje nieważność uchwały w sprawie planu w całości lub w części (art. 28). Jednym z istotnych etapów postępowania planistycznego jest uzgadnianie projektu planu z organami i instytucjami, powołanymi przez prawo do takiego uzgodnienia (art. 17 pkt 7) i wprowadzenie do tego projektu zmian wynikających z uzyskanych uzgodnień (art. 17 pkt 9). Etap ten następuje przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu (art. 17 pkt 10 i 11), a w przypadku uwag wniesionych do wyłożonego projektu wójt, burmistrz lub prezydent miasta ponawia uzgodnienia w niezbędnym zakresie. Z regulacji tej wynika jasno, że projekt planu przedstawiony radzie do uchwalenia musi być projektem do końca uzgodnionym z odpowiednimi organami i instytucjami a każda istotna zmiana mająca miejsce po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu powinna być w zasadzie ponownie uzgodniona. Tak więc sytuacja, z jaką mamy do czynienia w analizowanej tu sprawie była sytuacją wadliwą: po wyłożeniu projektu dokonano całego szeregu zmian, które z całą pewnością mają dla całej uchwały istotne znaczenie, bez ponowienia niezbędnych uzgodnień. Miasto Alwernia w istocie nie podważa powyższego generalnego zarzutu i przyznaje, że po dokonaniu zmian uzgodnienia nie zostały przeprowadzone. Miasto uważa jednak, że zmiany te przynajmniej w części nie miały istotnego charakteru, a także, że brak uzgodnień nie powinien prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Tezy te nie są trafne. Szczegółowa analiza zmian dokonanych w projekcie przekonuje, że stwierdzenie nieważności tylko tych fragmentów uchwały, których te zmiany dotyczyły, spowodowałoby destabilizację całej uchwały nawet pomimo tego, ze uchwała ta jest jedynie aktem zmieniającym istniejący plan. Nie można bowiem wyobrazić sobie funkcjonowania uchwały bez zasad zagospodarowania terenów KS, i PU, bez ustalenia przeznaczenia dla terenów KS lub MN czy bez ustalenia zasad kształtowania zabudowy. Sens zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Alwernia - część A przestałby istnieć. W opisanej sytuacji Sąd uznał, że zaistniały przesłanki, o jakich mowa w art. 28 upzp, gdyż Rada Miejska w Alwerni naruszyła art. 17 pkt 7, 9 i 13 tejże ustawy. Z tego powodu orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).