II SA/Kr 1340/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala. Decyzją z dnia 21 grudnia 2017 r. (GN.II.6821.1.75.2015.BM) na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 - 3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) Starosta Krakowski orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0040 ha, powstałej z podziału działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, obj. Księgą wieczystą nr [...] w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] na rzecz: - W. W. (c. A. i W.) w 6/56 części, - J. P. (s. A. i W.) w 6/56 części, - A. W. (c. A. i W.) w 6/56 części, - M. G. (c. A. i W.) w 6/56 części, - A. M. (c. A. i W.) w 6/56 części, - S. P. (s. A. i W.) w 20/56 części, - A. P. (s. J. i M.) w 3/56 części, - P. P. (s. J. i M.) w 3/56 części oraz o zobowiązaniu w/w osób do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 308,32 zł (słownie złotych: trzysta osiem 32/100), odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w odpowiednich częściach. Uzasadniając rozstrzygniecie organ podał, co następuje: Pismem z dnia 8 października 2015 r. P. P. wystąpił do Urzędu Miasta Krakowa z wnioskiem o zwrot części działki nr [...] powstałej z podziału działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków. Zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...] działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków (podział na działkę nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków nie został ujawniony) stanowi własność Gminy Miejskiej Kraków. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r. Wojewoda wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy. Parcela katastralna l. kat. [...] o pow. 0,7504 ha, b. gm. kat. [...] została wywłaszczona aktem notarialnym z dnia [...] marca 1977 r. rep. A I nr [...], zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa "D. ", zawartym z A. P.. Żądana do zwrotu działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków odpowiada części parceli katastralnej l. kat. [...]. Na podstawie postanowień sądu ustalono, że osoby wymienione w decyzji są spadkobiercami A. P.. Wszyscy przyłączyli się do postępowania w sprawie o zwrot części działki [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków wszczętego z wniosku z dnia 8 października. Z umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1977 r. wynika, że parcela l. kat. [...] została zbyta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem dla [...] Zakładów [...] "D. ". Podstawą wywłaszczenia parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] była decyzja Zarządu Rozbudowy Krakowa z dnia 7 listopada 1975 r., nr [...], zgodnie z którą przedmiotowa parcela przeznaczona była dla [...] Zakładów [...] "D. zgodnie z zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa z dnia 31 marca 1967 r. nr 117/VII/67. Z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego Uchwałą NR 117/VII/67 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1967 r. wymienionego umowie sprzedaży z dnia [...] marca 1977 r. rep. AI nr [...] wynika, że teren działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] znajdował się na terenie oznaczonym symbolem E 224 PU, dla którego obowiązywały ustalenia jak dla E 218 PPN: "teren upraw rolnych i zabudowy zagrodowej w złym stanie technicznym, przeznaczony pod nieuciążliwy przemysł Realizacja po 1970 r. Obowiązuje zakaz remontów kapitalnych". Na podstawie planu realizacyjnego Budowy Odtworzeniowej [...] Zakładów [...] "D. " Kraków, stanowiącego załącznik do decyzji Zarządu Rozbudowy Krakowa z dnia 8 września 1977 r. nr [...] ustalono, że teren części działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] w całości mieścił się w granicach inwestycji, jaką były budowa [...] Zakładów [...] "D. ", a na terenie przedmiotowej działki zaprojektowany był fragment budynku nr [...], opisanego zgodnie z legendą do ww. planu, jako budynek produkcji podstawowej i usług. Konkretnym celem, jaki miał być zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości był więc fragment budynku nr [...] produkcji podstawowej i usług, projektowanego w ramach budowy bazy [...] Zakładów [...] "D. ". Jako dowód w sprawie dopuszczono zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie. Ze zdjęcia wykonanego w dniu 22 sierpnia 1975 r., czyli przed datą wywłaszczenia wynika, że przedmiotowy teren wraz z obszarem do niego przylegającym jest zagospodarowany jako teren upraw rolnych, a ponadto na niektórych parcelach położonych w pewnej odległości od przedmiotowej nieruchomości widoczne są rosnące w równych rzędach drzewa. Ponadto w pewnej odległości na południowy - zachód od przedmiotowej działki widoczny jest pojedynczy niewielki budynek na planie kwadratu. Ze zdjęcia wykonanego w dniu 4 maja 1982 r., czyli 5 lat po dacie wywłaszczenia wynika, iż przedmiotowy obszar w dalszym ciągu stanowił pole uprawne. Również stan zagospodarowania sąsiednich parcel zasadniczo nie uległ zmianie, jedynie widoczny na zdjęciu z 1975 r. budynek był w trakcie rozbiórki. Na zdjęciu z dnia 24 września 1993 r. teren części działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] pozostał niezagospodarowany, natomiast w jego bezpośrednim sąsiedztwie zostało zrealizowane osiedle domów jednorodzinnych. Na wschód od przedmiotowego terenu powstał ciąg domów szeregowych, na południe powstała droga, a po jej drugiej stronie zrealizowany został kolejny ciąg domów szeregowych. Natomiast zawnioskowany do zwrotu teren wraz z obszarem położonym na północ oraz zachód od niego, ograniczonym terenami dróg, był wyrównany, nie powstały na nim żadne obiekty. Na zdjęciu z 1998 r. widoczne jest, że zawnioskowany do zwrotu teren został ogrodzony i włączony do ogródka przy domu wybudowanym na wschód od niego, porośnięty był trawą oraz rosnącymi przy ogrodzeniu w rzędzie drzewami bądź krzewami ozdobnymi. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 20 grudnia 1982 r., którym przekazano na czas nieokreślony m. in. parcelę l. kat. [...] poł. w b. gm. kat. [...] na rzecz Urzędu Dzielnicowego w K. wynika, że [...] Zakłady [...] "D. pismem z dnia 7 lipca 1982 r., znak: [...], zrzekły się prawa użytkowania m. in. parceli l. kat. [...] o pow. 7504 m2 poł. w b. gm. kat. [...]. Z powyższego protokołu zdawczo-odbiorczego wynika, że z dniem 20 grudnia 1982 r. "D. " nie był już w posiadaniu nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, po tej dacie niemożliwa była realizacja celu, na jaki wywłaszczono parcelę l. kat. [...]. Dla potrzeb prowadzonego postępowania ustalono, że zawnioskowana do zwrotu część działki nr [...], nie jest obciążona prawami obligacyjnymi ani rzeczowymi na rzecz osób trzecich oraz, że znajduje się poza pasem drogowym ul. [...], która ponadto nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, stanowiąc ogólnodostępną drogę wewnętrzną (por. pisma 16 maja 2017 r. nr [...]; 16 sierpnia 2017 r. nr [...]; 7 grudnia 2015 r. nr [...]). Na podstawie pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z dnia 2 grudnia 2015 r. nr [...] ustalono, że na zawnioskowanej do zwrotu części działki nr [...], biegnie sieć wodociągowa Ř150 mm stal wybudowana w latach 90-tych ubiegłego wieku przez [...] Dyrekcję Inwestycji Oddział I w K. oraz odcinek przyłącza wodociągowego Ř40 mm stal obsługującego budynki przy ul. [...] i [...] wybudowany w latach 90-tych ubiegłego wieku przez osoby prywatne. Zgodnie z dołączonym do ww. pisma protokołem przekazania obiektu do użytku: "sieci wodociągowej I strefy os. [...] p. I zad. 2 i p. II zad. 8 oraz Ř300 do piekarni" z dnia 22 grudnia 1992 r. biegnąca przez przedmiotową nieruchomość sieć wodociągowa została wybudowana w związku z realizacją osiedla mieszkaniowego "[...]". Na podstawie pisma T. S. A. Oddział w K. z dnia 11 grudnia 2015 r. nr [...] ustalono, iż na zawnioskowanej do zwrotu części działki nr [...] znajduje się linia kablowa wybudowana w 1991 r., której Inwestorem było Spółdzielcze Zrzeszenie Domów Jednorodzinnych "[...]". Powyższa inwestycja była realizowana dla potrzeb zasilania Domków Jednorodzinnych na os. [...]. Zrealizowane na przedmiotowej działce sieci przesyłu datowane są na lata późniejsze i nie mają związku z celem wywłaszczenia, jakim była budowa Zakładów [...] "D. ". W dniu [...] maja 2016 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości, podczas której geodeta uprawniony dokonał podziału działki nr [...] w celu wydzielenia zawnioskowanej do zwrotu części działki w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...]. Podczas rozprawy ustalono, że wydzielona działka w niewielkim fragmencie o szerokości ok. 10 cm zagospodarowana jest, jako teren drogi wewnętrznej o nawierzchni asfaltowej, krawężnik, ogrodzenie metalowe na podmurówce, a w pozostałej części działka stanowi teren ogródka przydomowego porośnięty trawą, krzewami, kwiatami oraz rosnącymi przy ogrodzeniu iglakami. W celu wydzielenia przedmiotu zwrotu geodeta uprawniony M. K. w dniu 1 czerwca 2016 r. sporządził projekt podziału działki nr [...] o pow. 0,1275 ha pół. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków na działki: nr [...] o pow. 0,0040 ha i nr [...] o pow. 0,1235 ha. Ze szkicu podziału z dnia 19 maja 2016 r., wchodzącego w skład ww. operatu podziałowego wynika, że opisany w trakcie rozprawy administracyjnej z dnia [...] maja 2016 r. fragment drogi znalazł się w granicach wydzielonej działki w wyniku nakreślenia linii podziału tworzącej granicę południową wydzielonej działki w ten sposób, że stanowi ona przedłużenie granicy południowej działki sąsiedniej, oznaczonej nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków. W oparciu o ww. projekt podziału nieruchomości, określono przedmiot zwrotu stanowiący działkę nr [...] o pow. 0,0040 ha poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, w granicach dawnej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], wydzieloną zgodnie z wnioskiem z dnia 8 października 2015 r. Ustalono nadto, że na przedmiotowym terenie zarówno w terminach wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i w latach późniejszych nie były prowadzone żadne prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Wobec powyższego zawnioskowaną do zwrotu nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, powstałą z podziału działki nr [...] należy uznać za zbędną na cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym z dnia [...] marca 1977 r. Rep. A I nr [...] w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z tym należy orzec o jej zwrocie. Działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] stanowi własność Gminy Kraków w związku z czym jej stan prawny również nie stanowi przeszkody do wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Ponadto zgodnie z art. 139 ww. ustawy: "nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu". Oznacza to, iż poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy ubiegającemu się o zwrot nieruchomości nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, jak również żądanie odszkodowania za zmianę stanu nieruchomości powstałą po dacie wywłaszczenia. Zwrot zwaloryzowanego odszkodowania następuje na rzecz Gminy Kraków z uwagi na fakt, iż w chwili wydania decyzji o zwrocie jest ona właścicielem przedmiotowej nieruchomości, ujawnionym w księdze wieczystej nr [...] Od ww. decyzji odwołanie złożyła Gmina Kraków podnosząc, że organ I instancji, czyniąc własne ustalenia co do konkretnego celu wywłaszczenia, działał w oparciu o dowody niemające jednoznacznej wymowy i dokonując ich wybiórczej oceny naruszył reguły rzetelnego postępowania. Strona odwołująca się podała, że przedmiotowy teren uzbrojony jest instalacjami: teletechniczną oraz wodociągową, wybudowanymi w latach 90-tych ubiegłego wieku w związku z realizacją osiedla mieszkaniowego "[...]". Zdaniem Starosty Krakowskiego budowa powyższych sieci przesyłowych datowana jest na lata późniejsze i nie ma związku z celem wywłaszczenia, jednak z treści decyzji wcale nie wynika, by organ przeprowadził w tym zakresie szczegółowe postępowanie wyjaśniające. Bez tych ustaleń nie można przyjąć, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ponadto podniesiono, iż fragment zwracanej nieruchomości stanowi fragment drogi wewnętrznej (ul. [...]) i dopóki pozostaje on własnością Gminy Kraków, to każdy ma prawnie zagwarantowany do niej dostęp. Powyższa droga komunikuje szereg przyległych do niej nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi i jest jedyną prowadzącą do drogi publicznej, zatem służy ogółowi użytkowników drogi i przejmuje funkcje drogi publicznej. Publiczny charakter drogi wynika bowiem z samej istoty tej drogi (ogólnodostępna, służąca ogółowi). W takiej sytuacji zwrot części jezdni asfaltowej stanowiącej ulicę Sapiehy wraz z krawężnikiem nie znajduje żadnego uzasadnieni. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2018 r. ([...]) na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i oceny organu I instancji. Podał, że w omawianej sprawie spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości: z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową zawartą w postaci aktu notarialnego z dnia [...] marca 1977 r. Rep. A I Nr [...] z przeznaczeniem dla [...] Zakładów [...] "D. ", zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy K. z dnia 7 listopada 1975 r. nr [...], zgodnie z zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa z dnia 31 marca 1967 r. nr 117/VII/67 (zgodnie, z którym to przedmiotowy teren został oznaczony jako teren upraw rolnych i zabudowy zagrodowej w złym stanie technicznym, przeznaczony pod nieuciążliwy przemysł. Realizacja po 1970 r. Obowiązuje zakaz remontów kapitalnych), a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Doprecyzowania celu wywłaszczenia organ I instancji dokonał na podstawie załącznika graficznego do decyzji Zarządu Rozbudowy K. z dnia 8 września 1977 r. nr [...] o zatwierdzeniu [...] Zakładom [...] "D. " pod względem urbanistycznym i architektonicznym planu realizacyjnego inwestycji budowlanej określonej jako budowa odtworzeniowa [...] Zakładów [...] "D. " w [...]. Na podstawie ww. załącznika ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości projektowany był fragment budynku nr 1, opisanego Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących nieprzeprowadzenia przez organ I instancji szczegółowego postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia, kiedy i na potrzeby jakiej inwestycji powstały ww. instalacje (sieci infrastruktury miejskiej) Wojewoda wyjaśnił, że ustalenia w tym zakresie poczyniono na podstawie informacji pozyskanych z instytucji zarządzającymi ww. sieciami, z których jasno wynika, iż powstały one w latach 90-tych na potrzeby osiedla mieszkaniowego "[...]". Ponadto z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że budowa infrastruktury technicznej na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz następców prawnych dawnego właściciela. Jeśli chodzi o podnoszoną w odwołaniu kwestię, że ww. ulica służy ogółowi użytkowników drogi i przejmuje funkcje drogi publicznej, to wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 2 ustawy o drogach publicznych drogami takimi są drogi zaliczone do jednej z kategorii dróg: drogi gminnej, drogi powiatowej, drogi wojewódzkiej lub drogi krajowej. Natomiast podstawą zaliczenia do dróg publicznych jest: w przypadku drogi kategorii gminnej uchwała Rady Gminy, w przypadku drogi kategorii powiatowej uchwała Rady Powiatu, w przypadku drogi kategorii wojewódzkiej uchwała Sejmiku Województwa lub też - w przypadku drogi kategorii krajowej - rozporządzenie właściwego ministra. Nieruchomości drogowe nie mogą być obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych i niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Ulica [...] nie posiada statusu drogi publicznej i pozostaje jedynie drogą wewnętrzną i wobec ww. przepisów ustawy o drogach publicznych może podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, co prawidłowo stwierdzono w zaskarżonej decyzji. Podnoszona kwestia ogólnej dostępności ulicy [...] może zostać uregulowana pomiędzy stronami np. w drodze cywilnoprawnej. Odnosząc się do podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu na rzecz Gminy Kraków zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (stanowiącą obecnie działkę nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...], powstałej z podziału działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. Kraków), w wysokości 308,32 zł organ stwierdził, że przeprowadzone w tym zakresie przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające oraz przedstawione w zaskarżonej decyzji uzasadnienie tej kwestii, jak również powodów nieuwzględnienia nakładów na przedmiotowej nieruchomości, jako niezwiązanych z realizacją celu wywłaszczenia, należy uznać za prawidłowe. Na powyższą decyzję Gmina Miejska Kraków złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 7 kpa poprzez nieprzeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do ustalenia, iż nie został zrealizowany cel wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Zarządu Rozbudowy K. z dnia 7 listopada 1975 r. nr [...] na cele realizacji zadań określonych w zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z dnia 31 marca 1967 r. nr 117/VII/67, w szczególności pod budowę Zakładów [...] "D. ", podczas gdy nieruchomość została zagospodarowana pod budowę drogi wewnętrznej ul. [...], a następnie sieci wodociągowej i teleelektrycznej związanych z budową osiedla domów jednorodzinnych, co mieściło się w modyfikacji celu wywłaszczenia i nie stanowiło odstąpienia od realizacji celu wywłaszczenia; - art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego; w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia; - art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami błędną wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, skutkujące obowiązkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej poprzednich właścicieli, podczas gdy zmiana przeznaczenia nieruchomości, gdzie w miejsce budowy Zakładów [...] "D. " wybudowano na nieruchomości, drogę wewnętrzną ul. [...], a następnie sieć wodociągową i teleelektryczną związanych z budową osiedla domów jednorodzinnych mieściła się w modyfikacji celu wywłaszczenia i nie stanowiła odstąpienia od realizacji celu wywłaszczenia; - art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez niezastosowanie skutkujące obowiązkiem zwrotu nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli, podczas gdy na nieruchomości znajduje się urządzona droga wewnętrzna ul. [...] ogólnodostępna związana z budową osiedla domów jednorodzinnych. Strona skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazała, że na podstawie zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 24 września 1993 r. ustalono, że w bezpośrednim sąsiedztwie została zrealizowana inwestycja budowy osiedla domów jednorodzinnych, tj. ciągi domów szeregowych wraz z drogą dojazdową pomiędzy nimi. Okoliczności wybudowania osiedla domów jednorodzinnych organy nie wyjaśniły zaniechując ustalenia, czy mogło to mieć związek z realizacją celu wywłaszczenia. Nadto, według strony skarżącej, dopóki ulica [...] pozostaje własnością Gminy Miejskiej Kraków, to każdy ma prawnie zagwarantowany do niej dostęp. Powyższa droga komunikuje szereg przylegających do niej nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi i jest jedyną prowadzącą do drogi publicznej. Publiczny charakter drogi wynika bowiem z samej istoty tej drogi (ogólnodostępna, służąca ogółowi). W takiej sytuacji zwrot części jezdni asfaltowej stanowiącej ulicę [...] wraz z krawężnikiem nie znajduje żadnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. 2016/1066) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2017/1369). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Wynik przeprowadzonej wg. powyższych reguł kontroli sądowej zaskarżonej decyzji jest pozytywny. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U.2018/121) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, a i wykazane zostało, że z wnioskiem o zwrot wystąpiły osoby uprawnione oraz że w rozumieniu ustawy nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [...] podlega rygorom przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Nie zachodzą też w sprawie negatywne przesłanki wymienione w art. 229 ustawy: właścicielem nieruchomości pozostaje Gmina Kraków. Ulica [...], w której granicach znajduje się [...], nie jest drogą publiczną i tej okoliczności Gmina nie kwestionuje. Bez znaczenia zaś pozostaje podnoszony przez skarżącą Gminę fakt, że droga ta, stanowiąca własność Gminy, jest faktycznie publicznie dostępna. Definicja drogi publicznej została zawarta w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 drogi publiczne to drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Stosownie do art. 2a w/w ustawy drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gmin. To właśnie ze względu na tę regulację za niedopuszczalny uznaje się zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się częścią jednej z w/w dróg, choćby nie takli był cel wywłaszczenia. Zwrot oznaczałby bowiem naruszenie zasady regulowanej art. 2a ustawy o drogach publicznych. Zasada ta jednak nie dotyczy dróg wewnętrznych: nie ma prawnych przeszkód, aby ich (lub ich części) właścicielem była inny, niż "publiczny" podmiot. Wbrew zarzutowi skargi także zatem i ta negatywna przesłanka uniemożliwiająca dokonanie zwrotu, nie zachodzi. Wobec powyższego pozostaje ocena merytoryczna, czy istotnie doszło, czy też nie do realizacji celu wywłaszczenia. W tej ocenie organy nie popełniły błędu, a wnioski oparły na prawidłowo zgromadzonym i dostatecznym materiale. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności jest w pierwszym rzędzie ustalenie celu wywłaszczenia. Z umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1977 r. wynika, że parcela [...] została zbyta na rzecz Skarbu Państwa- [...] Zakładów [...] "D. " w związku z decyzją Zarządu Rozbudowy K. z dnia 7 listopada 1975 r., nr [...], "D. " podjętą zgodnie z zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa z dnia 31 marca 1967 r. nr 117/VII/67. W kontekście przytoczonych przez organ zapisów planu dotyczących wywłaszczonego terenu ("teren upraw rolnych i zabudowy zagrodowej w złym stanie technicznym, przeznaczony pod nieuciążliwy przemysł Realizacja po 1970 r. Obowiązuje zakaz remontów kapitalnych") organy prawidłowo przyjęły, że z całą pewnością określonego w akcie notarialnym celu wywłaszczenia nie da się identyfikować z budową osiedla domów jednorodzinnych. To spostrzeżenie potwierdza decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 1977 r., zgodnie z którą przedmiotowa działka mieściła się w granicach planowanego kompleksu Zakładów "D. ". Jest również oczywiste, że projekt budowy [...]" nie został zrealizowany: już w 1982 r. Zakłady przekazały przeznaczone na ten cel nieruchomości (w tym przedmiotową) Urzędowi Dzielnicowemu N. . Także zdjęcia lotnicze nie potwierdzają faktu podjęcia w tym terenie robót budowlanych zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia. Ustalenia organów dotyczące dat powstania sieci elektrycznej i wodociągowej nie są – jak twierdzi się w skardze – przyjęte dowolnie, lecz zostały podjęte na podstawie uzyskanych od dostawców informacjo i materiałów. Bez wątpienia zarówno ulica [...], jak i w/w sieci powstały na użytek realizowanego przez zupełnie inny podmiot (spółdzielnię mieszkaniową) osiedla domów jednorodzonych. Cel, na który nieruchomość wywłaszczono i inwestycja zrealizowana to zupełnie różne pod każdym względem przedsięwzięcia. Ich porównanie wyklucza w sposób oczywisty możliwość zakwalifikowania jednego z nich jako modyfikacji drugiego. W ocenie Sądu, organy podjęły należyte starania w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zebrania wszelkich dowodów, a także wskazania właściwej podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, prawidłowo przeprowadziły postępowanie i wykazały, że zachodzą przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Strona skarżąca nie kwestionowała wysokości zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość orzeczonego na jej rzecz. Podobnie i rozpoznający niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się wadliwości w przeprowadzonym w tym zakresie przez Starostę Krakowskiego postępowaniu wyjaśniającym. Mając zatem na uwadze wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku