II SA/Kr 1341/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Piotr Głowacki (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Iwony J. i J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2006 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących I. J. i J. J. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] 2006 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tekst jednolity- Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. nałożył na I. J. i J. J. obowiązek sporządzenia w terminie do dnia 15 marca 2007 roku projektu budowlanego zamiennego robót budowlanych- "rozbudowa i modernizacja istniejącego budynku usługowo- mieszkalnego na działce nr 1474 w O. przy ul.[...], uwzględniającego doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] 2006 roku na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy- Prawo budowlane wstrzymano przedmiotowe roboty budowlane. Organ uzyskał z Urzędu Miasta i Gminy w O informacje na temat ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, dotyczących działki nr 1474. Wynikało z nich, iż działka znajduje się w granicach stref: ochrony ekspozycji zespołu staromiejskiego, ochrony krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i założenia miejskiego prawnie chronionego. Organ nadzoru budowlanego zwrócił się także do o Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. o opinię, czy dopuszczalne jest wykonanie dodatkowej kondygnacji w spornym budynku oraz wbudowanie w połacie dachowe okien połaciowych, jednakże odpowiedzi nie uzyskał. Następnie wskazano, iż dokonana nadbudowa zachodniego (frontowego) skrzydła budynku narusza ustalenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. nr [...] z dnia [...] 2002 roku, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem warunki te obejmują wyłącznie rozbudowę w kierunku wschodnim. Również dopuszczona tą decyzją modernizacja nie może polegać na nadbudowie skrzydła budynku, nadto decyzja dopuszcza budynek dwukondygnacyjny. Organ uwzględnił, iż pozostaje w obiegu prawnym decyzja Starosty O. z dnia [...] 2003 roku, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca inwestorom pozwolenia na budowę. Natomiast wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] 2003 roku, znak [...] i zarazem jej załącznik- projekt ukończenia rozbudowy przedmiotowego budynku. Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że rzeczywisty stan zrealizowanych robót istotnie różni się od stanu projektowanego pierwotnym projektem budowlanym. Różnice te dotyczą między innymi charakterystycznych parametrów- wysokości i kubatury obiektu, a zatem są odstępstwami istotnymi. Oznacza to konieczność sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. We wniesionym w terminie odwołaniu I. J. i J. J. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. poprzez brak obligatoryjnych elementów uzasadnienia, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie części materiału dowodowego-decyzji z dnia [...] 2003 roku oraz dziennika budowy, a także art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy- Prawo budowlane i domagali się uchylenia decyzji w całości, względnie- jej zmiany. Ich zdaniem, organ pierwszej instancji błędnie ustalił stan faktyczny i prawny, pomijając fakt, że roboty budowlane prowadzono na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] 2003 roku, zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, która w trakcie robót budowlanych była ostateczna. Pominął także fakt, iż decyzja Starosty O. z dnia [...] 2003 roku została uchylona i na jej podstawie nie można było prowadzić robót budowlanych. Zarówno przepis art. 50 ust. 1 pkt 4, jak i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy- Prawo budowlane znajdują zastosowanie w razie istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. Tymczasem roboty budowlane były prowadzone zgodnie z zatwierdzonym projektem zamiennym i - skoro nie było samowoli budowlanej- to tym bardziej nie doszło do żadnych istotnych odstępstw. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] 2003 roku nie oznacza, że wykonane na jej podstawie wcześniej roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną. Autorzy odwołania zarzucili nadto, że organ całkowicie dowolnie ustalił, iż odstępstwo polega na wzniesieniu trzeciej kondygnacji. Decyzją z dnia [...] 2006 roku, znak[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity- Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji podczas kontroli stwierdził istotne odstępstwa od wydanego pozwolenia na budowę- a to zwiększenie wysokości strychu południowego i wschodniego skrzydła budynku oraz zwiększenie wysokości dachu budynku frontowego. Odstępstwa te, w myśl art. 36a ustawy- Prawo budowlane, należy uznać za istotne, ponieważ dotyczą kubatury, wysokości i liczby kondygnacji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] 2003 roku decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 roku powoduje, iż decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną, nie wywołuje zatem i nie wywoływała żadnych skutków prawnych, tym samym-nie może podlegać wykonaniu, a inwestor nie może wywodzić z niej skutków prawnych. Wobec tego organ pierwszej instancji słusznie przyjął za punkt odniesienia decyzję z dnia [...] 2003 roku. Z powyższą decyzją nie zgodzili się I. J. i J. J., wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy-Prawo budowlane przez jego błędne zastosowanie, naruszenie prawa procesowego-art. 7 i art. 77 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nie rozpatrzenie materiału zebranego, art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i pominięcie części dowodów, oraz art. 139 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazali, iż uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Starostę O. w dniu [...] 2003 roku, którą zatwierdzono projekt budowlany. Decyzją tego samego organu z dnia [...] 2004 roku została uchylona. Następnie Wojewoda decyzją z dnia [...] 2005 roku stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] 2004 roku. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] 2003 roku zatwierdził projekt budowlany zamienny i na podstawie tego projektu zamiennego wykonana została budowa. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] 2003 roku. W niniejszej sprawie organy ustaliły, iż decyzja Starosty O. z dnia [...] 2003 roku pozostaje w obrocie prawnym, natomiast decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia [...] 2003 roku została z niego wyeliminowana. Zatem w zaskarżonej decyzji konfrontowano wykonane roboty budowlane z projektem, zatwierdzonym przez Starostę O., pomimo że były wykonywane w oparciu o projekt zamienny, zatwierdzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem skarżących, organ drugiej instancji miał obowiązek ocenić, czy istnieją istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, albowiem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego mówi o projekcie zatwierdzonym, a taki charakter miał projekt zamienny. Budowa prowadzona była zgodnie z przepisami, na podstawie obowiązującej decyzji, zaś zaskarżone rozstrzygnięcie prowadzi do sytuacji, w której za legalne działania na inwestora nakłada się sankcje z tytułu istotnych odstępstw, których - przy uwzględnieniu projektu zamiennego- nie ma. Skarżący wskazali także na orzecznictwo, dotyczące samowoli budowlanej, zgodnie z którym jeżeli roboty budowlane rozpoczęto i zrealizowano na podstawie ostatecznej decyzji, to późniejsza jej zmiana lub uchylenie nie ma znaczenia dla oceny legalności budowy. Nadto zarzucono naruszenie art. 137 k.p.a., gdyż - w ocenie skarżących- organ odwoławczy, wydając decyzję w dniu 9 października 2006 roku, skrócił skarżącym termin do przygotowania projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponownie wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutek ex tunc i inwestor nie może wywodzić skutków prawnych z takiej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowe postępowanie administracyjne dotknięte jest istotnymi uchybieniami w zakresie przepisów postępowania, a wady te z całą pewnością mogły mieć wpływ na jego wynik. Co więcej, przedstawione Sądowi akta administracyjne czynią wrażenie do tego stopnia niekompletnych, iż zaskarżona decyzja właściwie uchyla się spod instancyjnej kontroli i brak jest możliwości zweryfikowania, czy odpowiada ona prawu materialnemu. W tym stanie rzeczy ani rozstrzygnięcie organu odwoławczego, ani poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji nie mogło się ostać w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga musiała zatem odnieść zamierzony skutek w postaci wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej wskazane- albowiem stan akt administracyjnych nie pozwala nawet na weryfikację zarzutów skargi. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a., w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego-zasadę prawdy obiektywnej, znajdującą rozwinięcie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, art. 80 k.p.a., zgodnie z którym na podstawie całokształtu materiału dowodowego ma nastąpić ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, a także w art. 107 § 3 k.p.a., obligującym organ do wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, jak również przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaznaczyć należy, iż w doktrynie prawa administracyjnego przepis art. 80 k.p.a. uznaje się za statuujący zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131), rozumianą jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu, obie kontrolowane decyzje nie czynią zadość przytoczonym powyżej przepisom. Materiał dowodowy nie został- jak wynika z zawartości akt administracyjnych- zebrany w sposób wystarczający, uzasadnienia decyzji w niewielkim stopniu odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a., zaś na podstawie tak szczątkowego materiału dowodowego powzięte przez organy nadzoru budowlanego wnioski nie mogą zostać uznane za zgodne z logicznym rozumowaniem i zasadami doświadczenia życiowego. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie, jaki projekt budowlany stanowił podstawę do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, albowiem dopiero stwierdzenie tej okoliczności umożliwiałoby sformułowanie wniosków co do zgodności realizacji z wymogami projektu. Ustalenia, jakie organy powzięły w tym przedmiocie muszą zostać uznane za całkowicie dowolne i arbitralne, nie zaś za swobodne w granicach dopuszczonych przez art. 80 k.p.a. W szczególności organy nadzoru budowlanego poczyniły ustalenia odnośnie tego, jaki projekt budowlany został zatwierdzony decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym, wskazując jednocześnie na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wcześniejszej, zatwierdzającej projekt pierwotny. Jednakże żadna z decyzji, o jakich mowa w uzasadnieniach kwestionowanych rozstrzygnięć nie została dołączona do akt administracyjnych, nie mówiąc już o projektach budowlanych. Sąd został zatem pozbawiony możliwości zweryfikowania wywodów uzasadnień decyzji organów nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji znalazły się co prawda zacytowane fragmenty projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] 2003 roku, jednak nie tylko nie można ich zweryfikować poprzez odniesienie do rzeczywistej treści decyzji oraz zawartości projektu, ale nadto nie wskazują one na istotne odstępstwa. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego bardzo obszernie analizuje zrealizowaną inwestycję pod kątem zgodności z ustaleniami planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co jawi się jako działanie zupełnie niepotrzebne, albowiem przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 odnoszą odstępstwa wyłącznie do ostatecznego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego i tylko zapisy tych dwóch dokumentów mogą przesądzać o właściwości organów do działań nadzorczych. Jeżeli nawet decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego naruszała przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowić to może podstawę do jej wzruszenia w postępowaniu nadzwyczajnym, ale nie może prowadzić do przypisania inwestorowi odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Zwraca także uwagę, iż w aktach administracyjnych brak jest postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] 2006 roku, nakazującego wstrzymanie robót budowlanych, na które organ ten powołuje się w swojej decyzji. Tymczasem wydanie takiego postanowienia warunkuje nałożenie na stronę obowiązku, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy- Prawo budowlane. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny wszechstronnie i rzetelnie najpierw zgromadzić, następnie zaś ocenić wszelki dostępny materiał dowodowy, przy czym jego ocena musi się mieścić w granicach oceny swobodnej, a na takiej podstawie poczynić wnikliwe i wyczerpujące ustalenia faktyczne, dając im wyraz w uzasadnieniu decyzji. W szczególności niezbędnym jest ustalenie- i to w oparciu o przynajmniej potwierdzone za zgodność z oryginałem egzemplarze decyzji-jaka decyzja zatwierdzająca projekt budowlany na jakim etapie robót budowlanych pozostawała w obrocie prawnym. Dla ustalenia, czy w trakcie robót budowlanych doszło do odstępstw i czy winne one zostać zakwalifikowane jako odstępstwa istotne, niezbędne jest skonfrontowanie stanu faktycznego ze stosownym projektem budowlanym. Wszystkie zaś dowody, stanowiące podstawy ustaleń faktycznych winny znaleźć się w aktach sprawy, tak aby zapadłe rozstrzygnięcie mogło zostać zweryfikowane tak w administracyjnym, jak i sądowym toku instancji. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 ust. 1 lit "c" p.p.s.a., o kosztach postępowania rozstrzygając w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.