II SA/Kr 1341/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. R.-S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 sierpnia 2025 r. znak: WI-VI.7821.1.33.2024.MMo w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Decyzją Starosty Nowotarskiego z dnia 27 czerwca 2024 r. znak: BA.6740.4.7.2024.ID, wydaną na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311, dalej: specustawa) zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa skrzyżowania drogi powiatowej nr [...] R.-Z. (ul. P.) – P. w km 0+000.0 – km 0-036.4 z drogą powiatową nr [...] R. (ul. S. – R. – K.) – S. – N. w km 1+895.4 – km 1+895.4 – km 1+952.5 w miejscowości R. Z.". W kolejnych punktach decyzji zatwierdzono podział nieruchomości zgodnie z załącznikiem nr 2, nałożono na inwestora obowiązki przebudowy zjazdów, rozbiórki oraz budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu, określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, zezwolono na zajęcie pasa gruntu niezbędnego do przeprowadzenia robót, określono termin wydania nieruchomości oraz nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. R.-S.. Z uzasadnienia wynika, że sprzeciwiała się ona zrealizowaniu ronda, gdyż jej zdaniem planowane rozwiązanie komunikacyjne pozbawi ją wjazdu na teren posesji i uniemożliwi wjazd dużym samochodom (straży pożarnej, karetce) z uwagi na utworzenie stromego, 80% skosu. Wskazała, że w przeszłości została pozbawiona części działki w celu poszerzenia ulicy. Ponadto decyzja przewiduje rozbiórkę zabytkowych zabudowań dworskich. Zdaniem skarżącej budowa ronda nie ma uzasadnienia, a ponadto spowoduje zalewanie jej działki. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2025 r. znak sprawy: WI-VI.7821.1.33.2024.MMo Wojewoda Małopolski częściowo uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie nieznacznie ją zmodyfikował, w szczególności zobowiązując do zapewnienia nadzoru przyrodniczego w specjalności dendrologicznej, nadzoru archeologicznego, stwierdzając, że planowana inwestycja zgodnie z obowiązującymi przepisami nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a w pozostałym, zasadniczym zakresie – utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał proces uzupełnienia akt sprawy (wymiana korespondencji z inwestorem) i wskazał, że orzeczenie reformatoryjne dotyczy zagadnień formalno-prawnych, toteż nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania. Wojewoda wyjaśnił, że inwestycja nie została zakwalifikowana do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego nie było wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor uzyskał natomiast opinie i wymagane przepisami decyzje administracyjne, a we wniosku o wydanie decyzji znajdują się wymagane załączniki. Projekt został wykonany i sprawdzony przez uprawnione osoby. W odpowiedzi na zarzuty odwołania organ wyjaśnił, że ze względu na ukształtowanie terenu i występowanie koryta rzeki od zachodu oraz znacznej różnicy wysokości terenu, brak jest możliwości zmiany lokalizacji istniejącego zjazdu. Inwestycja wymaga wywłaszczenia części należącej do skarżącej działki o powierzchni 0,003 ha, jednak prawo własności nie ma charakteru absolutnego, a podjęte działania w celu realizacji inwestycji drogowej są odpowiednie do osiągnięcia zamierzonego celu. Spełniona została również przesłanka konieczności (niezbędności) inwestycji oraz proporcjonalności sensu stricte. Przebieg linii podziału został zaprojektowany z uwzględnieniem konieczności umieszczenia w pasie drogowym obiektów i urządzeń związanych z drogą, tj. murku oporowego i nasypu drogowego. Zaprojektowane obiekty i urządzenia są związane z funkcjonowaniem drogi. Określona we wniosku zajętość działek jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania projektowanego układu drogowego i ograniczona do minimum. Nadmieniono, że brak zgody skarżącej nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji. W kwestii podnoszonej przez skarżącej kwestii dotyczącej pochylenia zjazdu Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z projektem pochylenie podłużne zjazdów nie jest większe niż 5% w pasie drogowym. Nachylenie zjazdu zmieni się nieznacznie w związku z niewielką korektą położenia wysokościowego skrzyżowania. Pomyślnie wypadła analiza przejezdności poziomej i pionowej dla karetki pogotowia. Zjazd został zaprojektowany z zachowaniem warunków widoczności na drodze. Twierdzenie, że widoczność mieliby ograniczać piesi poruszający się projektowanym chodnikiem lub samochody na rondzie nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa. Zaprojektowany mu oporowy wzdłuż chodnika pozwala na ograniczenie zajętości terenu, gdyż w przypadku jego braku należałoby zaprojektować nasyp drogowy, o odpowiednio ukształtowanych skarpach. W odpowiedzi na obawy skarżącej odnoszące się do zalewania jej działki organ wyjaśnił, że w stanie obecnym skrzyżowanie nie ma zapewnionego odwodnienia w postaci kanalizacji deszczowej, a wody odprowadzane są do rowu drogowego, który wymaga częstego odmulania. Tymczasem zastosowane rozwiązania projektowe mają za zadanie zlikwidować dotychczasowe zastoiska wody. Projekt przewiduje budowę kanalizacji deszczowej ze studzienkami wodnościekowymi i wylotem do rzeki R. Odwodnienie w obrębie zieleńców i skarp po zewnętrznej stronie pasa drogowego realizowane będzie przez projektowaną warstwę filtracyjną. Inwestor uzyskał w powyższym zakresie pozwolenie wodnoprawne (decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie PGW Wody Polskie z dnia 19 października 2023 r.). Objęte planem rozbiórki budynki nie widnieją w wykazie gminnej ewidencji zabytków, ani nie są objęte inną formą ochrony zabytków. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniował powyższą inwestycję, po spełnieniu określonych warunków wynikających z bezpośrednim sąsiedztwem założenia dworskiego. W tym zakresie wskazał m.in. na konieczność uzyskania pozwolenia na badania archeologiczne, przeprowadzenia badań archeologicznych lub wprowadzenia nadzoru archeologicznego, a także nakazał zwrócić uwagę na zabytkowe obiekty oraz prowadzenie prac budowlanych w ostrożny sposób, ze szczególną dbałością o obiekty objęte ochroną konserwatorską. Ww. warunki zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji. Wobec tego, że na obszarze objętym rozbiórką znajduje się pomnik przyrody – Dąb szypułkowy, inwestor uzgodnił projekt zagospodarowania terenu z Burmistrzem R. Z., który wskazał wytyczne dotyczące ochrony drzewa. M. R.-S. złożyła skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego zarzucając: 1. naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w efekcie czego, bezzasadnie przyjęto, że zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko przed uzyskaniem decyzji na realizację w/w inwestycji drogowej, nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, ani przeprowadzenie oceny oddziaływania oceny oddziaływania na środowisko; 2. naruszenie warunków określonych w art. 74 ust. 1 i art. 75 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niezasadne przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w w/w przepisach, w efekcie czego w trakcie prac budowlanych inwestor samodzielnie uwzględni ochronę środowiska na obszarze prowadzonych prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych, podczas, gdy z treści projektu zagospodarowania terenu wprost wynika, że w sposób istotny zmianie ulegnie ukształtowanie terenu w pobliżu działki nr [...] oraz znaczącej zmianie ulegną stosunku wodne na działce nr [...]; 3. bezzasadne zatwierdzenie podziału należącej do skarżącej nieruchomości. W konsekwencji powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162), zwana dalej specustawą drogową. Powołana wyżej ustawa, co wprost wynika z art. 1 ust. 1 określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1376), a także organy właściwe w tych sprawach. Ustawa ta zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg publicznych w Polsce, celem jej uchwalenia było uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy lub przebudowy dróg publicznych, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a co za tym idzie usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Podkreślić również należy, że użyte przez ustawodawcę w powołanym już art. 1 ust. 1 specustawy drogowej szerokie pojęcie "inwestycji w zakresie dróg publicznych", odnosi się do zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 marca 2021 r., II SA/Gd 831/20). Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Elementy składowe tej decyzji określa art. 11f ust. 1 ustawy, wskazując, że decyzja ta powinna zawierać m.in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, podlegających wywłaszczeniu pod drogi; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; ustalenia dotyczące określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, w związku z realizacją obowiązków objętych decyzją. Dodatkowo, decyzją tą zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Podkreślenia wymaga również, że decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Wyżej opisane reguły postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zostały przez organ zachowane, a zarzuty skargi, podnoszone już wcześniej w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Oddaleniu podlegał zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz.1839) oraz błędnej kwalifikacji spornego przedsięwzięcia. Zgodnie z § 3 pkt 62 cyt. rozporządzenia do inwestycji potencjalnie oddziaływujących na środowisko w zakresie inwestycji drogowych, zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 lub obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg lub obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Planowana inwestycja nie spełnia powyższych kryteriów, dlatego bezdyskusyjnie nie stanowi inwestycji mogącej znacząco wpływać na środowisko. W konsekwencji, w świetle przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r. nr 1112 ze zm.) wbrew przekonaniu skarżącej nie było prawnych wymogów uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani oceny oddziaływania na środowisko. Tym samym organy administracji publicznej nie miały prawa żądać od inwestora uzyskania takiej decyzji. Takie działanie byłoby bowiem sprzeczne m.in. z art. 11e specustawy, który zakazuje nakładania dodatkowych, nieprzewidzianych w przepisach obowiązków w związku z realizacją inwestycji drogowej. Bezzasadny był również zarzut naruszenia art. 74 ust. 1 i art. 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.). Przepisy te stanowią, że w trakcie przygotowywania i realizacji inwestycji należy zapewnić oszczędne korzystanie z terenu, a w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Wbrew zarzutom skarżącej nic nie wskazuje na to, aby powyższe przepisy zostały w przedmiotowej sprawie naruszone. Prawdą jest, że dotychczasowe skrzyżowanie zostanie zastąpione przez rondo, więc naturalną konsekwencją takiego stanu rzeczy jest zmiana ukształtowania terenu. Z odwołania oraz uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca obawia się, że nowo utworzony zjazd na jej nieruchomość będzie na tyle stromy, że uniemożliwi to przejazd większym samochodom. Jak jednak wynika z projektu oraz z oświadczenia projektanta obawy te są bezpodstawne, bowiem zjazd ulegnie wydłużeniu i zmieni się nieznacznie w związku z niewielką korekta położenia wysokościowego skrzyżowania. Pochylenie jest nie większe niż 5% w pasie drogowym i zapewnia przejezdność karetce pogotowia. Wskazywany przez skarżącą pomnik przyrody w postaci dęba szypułkowego uzyskał właściwą ochronę. Został wykonany projekt wraz z rozwiązaniami technicznymi w zakresie ochrony systemów korzeniowych, pni i korony drzewa, z założeniem działań koniecznych dla zachowania drzewa w dobrym stanie oraz minimalizacji jego uszkodzeń. Ponadto podczas prowadzenia prac zostanie powołany inspektor nadzoru dendrologicznego w zakresie ochrony drzew na placu budowy. O naruszeniu cyt. powyżej przepisów nie świadczy obawa skarżącej, że inwestycja doprowadzi do naruszenia stosunków wodnych. Akta sprawy potwierdzają, że działka skarżącej jest obecnie narażona na zalewanie. Wynika to zapewne z ukształtowania terenu ale również z faktu, że na obecnym skrzyżowaniu nie ma kanalizacji deszczowej, a wody opadowe odprowadzane są do rowu drogowego, który ulega zamulaniu. Wszystko wskazuje na to, że sporna inwestycja drogowa nie pogorszy powyższej sytuacji, a wręcz przeciwnie, została zaprojektowana tak, aby problem zastoisk wody rozwiązać. Obecny projekt przewiduje budowę kanalizacji deszczowej wraz ze studzienkami wodościekowymi oraz wylotem do rzeki R. . Kanalizacja ta ma za zadanie wyłapać wody opadowe z najniższego miejsca na jezdni. Założenia projektowe są zatem dla skarżącej korzystne i brakuje jakichkolwiek dowodów, które mogłyby podważyć zawarte tam rozwiązania. Jeżeli w praktyce okaże się inaczej, skarżącej pozostanie wdrożenie postępowania o naruszenie stosunków wodnych. Na etapie oceny projektu, nie ma podstaw do podważania jego założeń. Jak prawidłowo wyjaśnił Wojewoda – za prawidłowość rozwiązań projektowych odpowiada wyłącznie projektant, który ponosi w tym zakresie pełną odpowiedzialność. Odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancję dla inwestora i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy z jego szczegółowego badania, poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane (wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2057/17). Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku podnoszony przez skarżącą zarzut bezzasadnego jej zdaniem zatwierdzenia podziału należącej do niej działki. Prawdą jest, że prawo własności jest jednym z najsilniejszych uprawnień, chronionych do tego Konstytucją. Nie ma jednak charakteru absolutnego i może doznawać ograniczeń, w tym wynikających ze specustawy. W konsekwencji, właściciele działek nie mają skutecznych narzędzi prawnych do zablokowania koniecznego wywłaszczenia w granicach niezbędnych do zrealizowania inwestycji. W ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Procedujące w tym postępowaniu organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze (por. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 711/20; WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., II SA/Rz 228/21; wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 866/19; wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 41/19; wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 988/18). W konsekwencji przekonanie skarżącej, że budowa ronda jest zbędna i dla niej niekorzystna nie może skutecznie podważyć zaskarżonej decyzji. Zakres wywłaszczenia jest niewielki, obejmuje bowiem fragment działki o powierzchni 0,003 ha, a skarżącej przysługuje w związku z wywłaszczeniem odszkodowanie. Projektant zagwarantował poprawność rozwiązania komunikacyjnego oraz poprawę lokalnych stosunków wodnych. Podsumowując, kontrolowana decyzja czyni zadość przepisom prawa, w tym w szczególności wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Zawiera bowiem wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz wskazanie nieruchomości, na których ustalono obowiązek przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i przebudowy dróg innych kategorii, a także oznaczenie nieruchomości, dla których ograniczono sposób korzystania. Ponadto ww. decyzją zatwierdzono projekt budowlany oraz ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także określono termin wydania nieruchomości, zgodnie z art. 16 ust. 2 tej ustawy. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę orzekając jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.