II SA/Kr 1342/02

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Barbara Pasternak /spr./ AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006 r. sprawy ze skargi T.T. i D.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych i nakazania wykonania czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących T.T. i D.T. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...].04.2002r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...].10.2001r., znak [...], którą odmówiono wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oznaczonego na projekcie zagospodarowania działki literą "A" na działce nr ewid. "1" położonej w miejscowości K.-S., oraz odmówiono doprowadzenia usytuowania obiektu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, w oparciu o przepisy art. 80 ust. 2 pkt. 1,81 ust. l pkt. 2, 83 ust. l i art. 51 ust. l pkt 2 w związku z art. 50 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tekst jednol. Dz.U. z 2000r. nr 106, p. 1126 z późn. zm/, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednol. Dz.U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm./. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji ustalono, co następuje: kontrola robót budowlanych przeprowadzona w dniu 6.08.2001r., na działce nr ewid. "1" w K. wykazała, że D. i T. T. prowadzą od czerwca 2000r. na tej działce roboty budowlane związane z budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oznaczonego jako "A" na projekcie zagospodarowania terenu. Obiekt ten wykonywany jest na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. znak [...] z dnia [...].04.1999r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W dacie kontroli wykonany był stan surowy i trwały prace wykończeniowe wewnątrz obiektu. Przed rozpoczęciem budowy obiekt został wytyczony zgodnie z projektem zagospodarowania działki przez uprawnionego geodetę mgr inż. M.B. W dacie oględzin nie zauważono istotnych odstępstw stanu istniejącego w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Zmiana sposobu obudowy tarasu od strony południowej oraz wschodniej została naniesiona i poprawiona przez autora dokumentacji w projekcie budowlanym. Decyzja powyższa wydana została w związku z wydanym uprzednio przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., w dniu [...].08.2001r. Postanowieniem znak [...], nakładającym na inwestorów obowiązek przedłożenia dla realizowanego budynku inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej usytuowania budynku z podaniem odległości od granicy działki w szczególności od granicy z działką nr ewid. "1" własności A.L. Postanowienie to zapadło w związku ze zgłoszonymi przez pełnomocnika A.L. zastrzeżeniami dotyczącymi prowadzonej budowy, w szczególności jeżeli chodzi o usytuowanie budynków i ich rozmieszczenie, także budowę w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką A.L. Obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej został przez inwestorów wypełniony. Z przedłożonej inwentaryzacji wynika, że odległość budynku "A" od granicy działki o nr ewid. "2" jest zgodna z § 12 ust. 4 Rozporządzenia Min. Gospod. Przestrz. i Budown. z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. nr 15. z 1999 r. póz. 140/. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że rozstrzyganie sporów dotyczących faktycznego ustalenia linii rozgraniczającej działki należy do właściwości sądu powszechnego, oraz że w sprawie nie doszło do realizacji robót budowlanych w warunkach naruszenia przepisów art. 90 lub 93 prawa budowlanego. Od tej decyzji odwołała się A.L. poprzez swoich pełnomocników adw. A.M. i M.T. W odwołaniach pełnomocnicy zarzucili, że inwestorzy posadowili budynek niezgodnie z projektem, w związku z czym odległość od jej granicy wynosi 3, 08 m., a powinna wynosić 4,7 m., nadto podnieśli zarzut przewlekłości postępowania, naruszenia zasady równouprawnienia stron, nie wstrzymania robót do czasu wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji, naruszenia art. 7, 77 i 107 kpa oraz art. 50 ustawy prawo budowlane. Podniesiono nadto, że z mapy sporządzonej przez biegłego sądowego na potrzeby toczącego się przed Sądem Rejonowym w Z. postępowania o ustanowienie drogi koniecznej sygn. akt [...] wynika, iż inwestorzy nie zachowali odległości, jaka nakazana jest cyt. wyżej Rozporządzeniem. Opinia dotycząca przebiegu drogi koniecznej -zdaniem pełnomocnika - ustala granice nieruchomości. W rozpoznaniu odwołań od decyzji organu I instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją wydaną w dniu [...].04.2002r. znak[...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB w Z. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, ponieważ orzeczono nią zarówno o odmowie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, co powinno nastąpić w drodze postanowienia w oparciu o przepis art. 50 pr. bud., a nie decyzji, jak i o odmowie doprowadzenia usytuowania obiektu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, co powinno nastąpić w trybie decyzji, na podstawie art. 51 pr. bud. Wobec konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, orzeczono w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa. Decyzję powyższą zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. i T. T. W skardze podnieśli, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, ponieważ uzyskali oni pozwolenie na budowę w oparciu o niezbędną prawidłową dokumentację. Stanowisko organu II instancji jest nieprawidłowe, a odwołania od decyzji organu I instancji nie zasługiwały na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczącą naruszenia przez organ I instancji zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi - art. 134 ustawy ppsa. Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 138 § 2 kpa i 107 § 3 kpa. Przede wszystkim zważyć należy na treść przepisu art. 138 kpa, którego § 2 jest podstawą wydania zaskarżonej decyzji, oraz na konieczność prawidłowego ustalenia kompetencji kasacyjnej organu odwoławczego. Zgodnie z treścią art. 138 § l pkt 2, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając te decyzję -umarza postępowanie pierwszej instancji. Natomiast § 2 art. 138 kpa jest podstawą prawną upoważniającą organ II instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja kasacyjna nie może być podjęta w innych przypadkach, niż określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 jest niedopuszczalna. Powyższe zasady postępowania organu odwoławczego wynikają zarówno z literalnego brzmienia przepisu art. 138 § 2 kpa, jak i z utrwalonej i jednolitej wykładni powyższego przepisu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie może poprzestać na kontroli decyzji organu I instancji, lecz jest obowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę. Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § § l pkt. 2 i § 2 kpa. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wycinkowej kontroli zaskarżonej decyzji organu I instancji, nie rozpoznając ponownie sprawy, czym naruszył obowiązującą zasadę dwuinstancyjności. Ustalenia poczynione przez organ odwoławczy sprowadzają się do całkowicie ogólnikowych stwierdzeń dotyczących materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, oraz takich samych stwierdzeń dotyczących zarzutów zawartych w odwołaniach pełnomocników A.L. Uznać należy, na podstawie argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ II instancji nie przeprowadził postępowania zgodnie z regułami zawartymi w obowiązujących przepisach procesowych. Wady, którymi dotknięte jest postępowanie przed tym organem, w konsekwencji wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczą najistotniejszych kwestii - istnienia podstaw decydujących o możliwości zastosowania przez organ § 2 art. 138 kpa. I tak: organ stwierdza, że jako argumenty wniesionych odwołań /od decyzji I instancji/ podniesiono zarzut nie uwzględnienia przez organ I instancji jako dowodu mapy sytuacyjnej sporządzonej przez biegłego sądowego w sprawie ustalenia służebności. Następnie stwierdza organ, iż argumenty wniesionych odwołań dotyczące nieprawidłowości w zebraniu i uwzględnieniu materiału dowodowego przez organ I instancji są zasadne i zasługują na uwzględnienie, oraz powołuje się na przepis art. 107 § 3 kpa - w "kwestii uwzględnienia materiału dowodowego". Brak jakichkolwiek ustaleń dotyczących ustosunkowania się do dowodów zebranych w sprawie przez organ I instancji, brak także szczegółowego stanowiska co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego o konkretne, niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy dowody, jeżeli taka potrzeba rzeczywiście istniała. Nie ustala organ, które argumenty odwołań dotyczące uzupełnienia materiału dowodowego zasługują na uwzględnienie i z jakiego powodu, czy i jakimi brakami dotknięte jest postępowanie przed organem I instancji, czy są to braki powodujące konieczność wydania decyzji kasacyjnej nie dające się usunąć w postępowaniu przed organem odwoławczym, który przecież jest wyraźnie uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego na mocy przepisu art. 136 kpa. Sprawa nie została ponownie rozpoznana merytorycznie, co było obowiązkiem organu odwoławczego. Powyższe prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa było nieuprawnione. Zdaniem Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzono oględziny robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. "1" w K. - M., dowód z dokumentów -decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...].04.1999r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę /m.in./ domu przez skarżących D. i T. T., ze szkicu tyczenia budynków, oraz z inwentaryzacji powykonawczej budynku. Z inwentaryzacji tej, na której naniesiony jest budynek skarżących, oraz opisana odległość budynku skarżących od granic południowej i północnej. Dokument ten sporządzony został przez uprawnionego geodetę i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W aktach postępowania przed organem I instancji znajduje się ponadto mapa sytuacyjna- projekt służebności po działkach nr ewid. "2" i "1" sporządzony dla potrzeb postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w Z., do sygn. akt [...] o ustanowienie drogi koniecznej. Organ II instancji dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do dokonania własnych ustaleń i wydania decyzji merytorycznej. Sama tylko okoliczność, że w aktach sprawy znajduje się mapa sytuacyjna - projekt służebności sporządzony w sprawie cywilnej, oraz że toczy się postępowanie sądowe w tej sprawie, do czego zresztą organ I instancji ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji - nie była podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji z następujących przyczyn: po pierwsze mapa, o której mowa to jedynie projekt przebiegu służebności sporządzony do sprawy nie zakończonej prawomocnie, nie ustalającej przebiegu granicy między działkami nr ew. "1" i "2", z której nie wynika jaka jest odległość budynku skarżących od granicy południowej, wobec tego nie jest on przydatny do oceny materiału w świetle treści przepisu art. 51 pr. bud. Po wtóre - nie było żadnych przeszkód, a wręcz istniał obowiązek organu odwoławczego do ustosunkowania się do tego dowodu, skoro odwołania od decyzji organu I instancji zarzucały nieuwzględnienie go w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Na organie II instancji spoczywa obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeżeli uznał, że postępowanie wymaga uzupełnienia, to winien to zrobić we własnym zakresie, chyba, że zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, lub w znacznej części. Takich, koniecznych ustaleń zaskarżona decyzja nie zawiera. Co istotne, twierdzenia zawarte w odwołaniach od decyzji I instancji nie zawierały żadnych konkretnych zarzutów, ani też wniosków o przeprowadzenie dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, oprócz zarzutu dotyczącego pominięcia przy rozstrzygnięciu przedłożonego projektu przebiegu służebności. Jeżeli więc organ odwoławczy dopatrzył się -jak wynika z uzasadnienia -nieprawidłowości w zebraniu materiału i uznał, że istnieje konieczność jego uzupełnienia, winien był podjąć działania, do których obligują go przepisy kpa. Odnośnie uchybienia organu I instancji polegającego na orzeczeniu jedną decyzją o odmowie wstrzymania robót, oraz odmowie nakazania wykonania czynności, sąd zważył: Kompetencje organu II instancji obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Wynika to z zasady dwuinstancyjności, czyli dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji miał obowiązek orzec merytorycznie, czyli także korygując formę orzeczenia organu I instancji o odmowie wstrzymania robót poprzez wydanie go w stosownej formie postanowienia, jaka przewiduje art. 50 pr bud. , oraz wydanie merytorycznej decyzji w oparciu o przepis art. 51 pr. bud. Sąd stwierdza ponadto, że M.T. nie legitymował się pełnomocnictwem do występowania w imieniu A.L. przed organem II instancji wobec czego czynności podjęte przez niego po zakończeniu postępowania przed organem I instancji nie mogły być uznane przez organ II instancji za skuteczne, a wniesione przez niego odwołanie nie mogło spowodować skutków procesowych. Pełnomocnictwo udzielone przez A.L. M.T. obejmuje upoważnienie do działania przed: Urzędem Gminy K., Urzędem Nadzoru Budowlanego w Z. i Wojewodą. Nie upoważniało natomiast do działania przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, czego nie dostrzegł organ II instancji, rozpoznając sporządzone przez M.T. odwołanie i uznając za uzasadnione argumenty w nim zawarte. Uchybienie to spowodowało poczynienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnych ustaleń w tym zakresie, co narusza przepis art. 107 § 3 kpa , jednak nie miało decydującego wpływu na ostateczny wynik postępowania, wobec wniesienia odwołania przez drugiego pełnomocnika. Wobec stwierdzenia wyżej opisanych naruszeń prawa procesowego, zaskarżoną decyzję należało uchylić w oparciu o przepis art. 145 § l pkt. l lit. c Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 ustawy.