II SA/Kr 1342/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Aldona Gąsecka - Duda Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Decyzją z dnia 3 lipca 2015r. (znak: [...]) organ l instancji odmówił inwestorom D. S. – M. i A. M. ustalenia warunków zabudowy dla budowli hali magazynowej z częścią gospodarczą oraz budynku garażowego dla potrzeb zagrody rolniczej na dziadach nr [...], [...], [...] oraz zjazdu z drogi gminnej działka nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości W.. W uzasadnieniu decyzji, jako powód odmowy wskazano brak kontynuacji funkcji, parametrów , cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W ocenie organu I instancji, żadna z działek sąsiadujących z działką inwestycyjną nie jest zabudowana budynkiem o tak dużych gabarytach co wyklucza "dobre sąsiedztwo" konieczne dla stwierdzenia kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. S. i A. M. reprezentowani przez pełnomocnika. W treści odwołania zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że inwestor nie posiada gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie [...] w sytuacji, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora wynosi 1,79 ha zaś średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie [...] wynosi 1,3045 ha czego konsekwencją było niezastosowanie rat 61 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zarzucono naruszenie art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji. Pełnomocnik zarzuciła nadto naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, że w sprawie brak jest dobrego sąsiedztwa podczas gdy na działce sąsiadującej z działką inwestycyjną znajduje się hala magazynowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 2 września 2015r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 267), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 199), uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego, Wójt Gminy [...] nie ustalił czy zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie hali magazynowej z częścią gospodarczą oraz budynku garażowego jest funkcjonalnie związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym i ma służyć prowadzeniu tegoż gospodarstwa. Przede wszystkim nie ustalono czy inwestorzy w ogóle takie gospodarstwo prowadzą. Ponadto, organ II instancji zarzucił, że nie zostało ustalone, czy powierzchnia gospodarstwa rolnego, którego właścicielami są inwestorzy przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...]. Z uwagi na powyższe braki, nie można stwierdzić, czy w badanej sprawie spełnione są przesłanki uprawniające do zastosowania art. 61 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyłączającego zastosowanie art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji). Nadto SKO wskazało, że ewentualne zastosowanie wyjątku wynikającego z treści przepisu art. 61 ust. 4 ustawy nie wyłącza jednak badania pozostałych przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ustawy. Skargę od powyższej decyzji SKO wniósł E. S., reprezentowany przez adw. P.D., zarzucając jej naruszenie: 1. art. 134 kpa poprzez jego niezastosowanie i niewydanie przez organ odwoławczy postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania pominięcie ustaleń organu pierwszej instancji, że odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 3 lipca 2015 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy zostało dostarczone z niezachowaniem terminu odwoławczego; 2. art. 6, art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: - niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, - niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tj. niepodjęcie przez organ czynności dowodowych zmierzających do ustalenia, czy planowana inwestycja jest funkcjonalnie związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym i ma służyć prowadzeniu tegoż gospodarstwa, 3. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do wydawania decyzji kasacyjnej; 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie weryfikując prawdziwości twierdzeń podnoszonych przez inwestorów. Zarzucono również naruszenie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie inwestor chce realizować planowaną inwestycję dla potrzeb "zagrody rolniczej", co wyłącza stosownie przepisu art. 61 ust.1 pkt 1, w sytuacji, gdy nie zostało wykazane, iż złożony wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej funkcjonalnie powiązanej z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a planowana inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentacje i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "u.p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowli hali magazynowej z częścią gospodarczą oraz budynku garażowego dla potrzeb zagrody rolniczej na dziadach nr [...], [...], [...] oraz zjazdu z drogi gminnej działka nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości [...] - i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja - w przekonaniu Składu orzekającego w niniejszej sprawie - nie narusza przepisów obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przywołanej normy prawnej ugruntował się jednolity pogląd, który tutejszy sąd w pełni podziela, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały wprost powiązane z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Wadliwość prowadzonego postępowania musi mieć jednak charakter kwalifikowany i odnosić się do okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1166/13). Organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. musi się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13). Nie można bowiem pomijać, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Norma ta umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Dyrektywy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (patrz art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP) powodują, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji, z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a., prowadziłoby do naruszenia tej zasady. Mając na uwadze regulację art. 136 k.p.a. stwierdzić należy, że organ drugiej instancji może wydać decyzję kasacyjną, tylko gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego okazałby się niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zatem w razie stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy musi rozważyć, czy może - nie przekraczając granic dwuinstancyjności - przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, czy też konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej. Uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne z tego powodu, że organ I instancji nie ustalił poprawnie stanu faktycznego sprawy. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma ustawowy nakaz uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zatem w sprawach, w których organ pierwszej instancji nie wyjaśnia stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie ma innej możliwości orzekania jak stosowanie art. 138 § 2 k.p.a.. Oczywiście wówczas zawsze musi nastąpić przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12). Analizując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w kontekście obowiązujących przepisów prawa i poczynionych wyżej uwag, Sąd podzielił zasadnicze argumenty Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia przez organ I instancji istotnych okoliczności decydujących o możliwości ustalenia warunków zabudowy do opisanej na wstępie inwestycji. W ocenie Sądu, naruszenie wskazanych w decyzji organu odwoławczego przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 – spowodowało skutek niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, mających dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia istotne znaczenie. Prowadząc postępowanie administracyjne organ pierwszej instancji związany był przede wszystkim zasadą praworządności zawartą w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady obowiązek organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W Dawidowicz - "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z zasady prawdy obiektywnej wynika dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne, obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia z tych dowodów z urzędu. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza zasadność stanowiska Kolegium, że nie zostało w dostateczny sposób zbadane i udokumentowane, czy istnieją podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Decydujące znaczenie w tym względzie ma niewątpliwie ocena stanu przeprowadzonego dotąd postępowania dowodowego i okoliczności danej sprawy. Zakres niezbędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika z hipotezy normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w konkretnym przypadku, a tym samym pośrednio hipoteza tej normy wytycza kierunek w sferze poszukiwań dowodów dla ustalenia czy przesłanki zapisane w tej normie zostały spełnione. Podstawę materialnoprawną wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p., w tym wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zatem tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Omawiany przepis znajduje zatem zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy istotne znaczenie również ma, że postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wszczynane jest na zasadzie skargowości Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 u.p.z.p ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Z przepisów ww. ustawy wynika zatem jednoznacznie, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie musi zatem dokładnie ustalić treść wniosku i nie może tego wniosku modyfikować. Jego obowiązkiem jest natomiast odniesienie się do treści żądania strony wnioskującej i po przeprowadzeniu stosownego postępowania, wydanie decyzji pozytywnej dla strony lub odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W przedmiotowej sprawie nie zostało ustalone przez organ I instancji, czy złożony wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym związanym z tą zabudową o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...]. Z treści złożonego wniosku z 24.03.2015r. o ustalenie warunków zabudowy, wynikało, że zaplanowaną inwestycję pn. budowa hali magazynowej z częścią gospodarczą oraz budynek garażowy inwestor chce zrealizować dla potrzeb "zagrody rolniczej". Nie zbędne będzie zatem uszczegółowienie wniosku inwestora w tym zakresie poprzez wskazanie charakteru obiektów mających powstać w ramach planowanej inwestycji oraz celu i sposobu ich wykorzystania w związku z profilem prowadzonego gospodarstwa rolnego. Jak zasadnie wskazało Kolegium w swojej decyzji ewentualne wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi być funkcjonalnie związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym i mieć charakter zabudowy zagrodowej. Przy braku powyższych ustaleń stanu faktycznego sprawy, orzekanie przez organ II instancji co meritum sprawy prowadzić może do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W takim przypadku konieczne będzie skorzystanie z instytucji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. W zaistniałym stanie faktycznym Kolegium wydając decyzję kasacyjną nie naruszyło zatem art. 138 § 2 k.p.a. Wobec przedstawionych okoliczności zarzuty podniesione w skardze nie mogły stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. co zostało już wykazane. podejmując decyzję kasacyjną nie naruszył wymienionych przez skarżącego przepisów prawa procesowego (art.6, 7, 77 § 1, 80, 138 §2 oraz 136 k.p.a.). Skutkiem zaskarżonej decyzji jest bowiem obowiązek przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego i ponownego rozpatrzenia sprawy, przy czym organ ten nie jest związany poglądem prawnym, który mógłby być ewentualnie wyrażony w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Z treści art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika bowiem aby organ pierwszej instancji był związany poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też aby organ drugiej instancji był uprawniony do udzielania wskazówek organowi pierwszej instancji odnośnie merytorycznego załatwienia sprawy. Skoro organ pierwszej instancji ma prowadzić na nowo postępowanie, to jego wynik będzie uzależniony od przyszłych ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonywanej na ich podstawie. W tym zakresie organ pierwszej instancji jest całkowicie samodzielny i niezależny. On decyduje też o tym jakie dowody dla wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności w ponownym postępowaniu należy przeprowadzić. Nadto trzeba mieć na uwadze, że decyzja kasacyjna nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków, ani też jej praw nie ogranicza. Stwarza natomiast wszystkim stronom postępowania możliwość ponownego poddania kontroli rozstrzygnięcia, które w sprawie dopiero zapadnie. Ze względu na swój charakter nie przesądza tym samym o ostatecznym wyniku postępowania. Odpowiadając na podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 134 kpa wskazać należy, że jest on bezpodstawny, bowiem zostało uwiarygodnione, że przesyłka zawierającą odwołanie od decyzji organu I instancji została nadana w UP przez pełnomocnika D. S. i A. M. w terminie otwartym do jej wniesienia, tj. w dniu 21.07.2015r. (dowód k. 5 a.a.) Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.