II SA/Kr 1344/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Barbara Pasternak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 22 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. S. kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1344/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 20 czerwca 2006 r. (.....) Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy części działek nr [.....] , w B. na cele realizacji stacji paliw z zapleczem handlowo-usługowym Decyzją z dnia 15 października 2007 r. (.....) na podstawie art. 19, 28, 33 ust.1, 34 ust.4, 36 w zw. z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156 póz. 1118 ze zm.) kpa Starosta N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę w/w stacji paliw na działkach [.....] , [.....] , [.....] , [.....] ¸położonych w B. gmina P. dla inwestora J.O. . Z kolei decyzją z dnia 28 października 2008 r. (.....) na podstawie art. 34 ust. 4 i art. 36a ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.u. z 2006 r., nr 156, póz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 i 163 kpa zmienił w/w decyzję w ten sposób, że zatwierdził częściowo zmieniony projekt budowlany. Decyzją z dnia 13 stycznia 2009 r. (.....) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy P. z dnia 20 czerwca 2006 r. (.....) o ustaleniu warunków zabudowy części działek nr [.....] , [.....] , [.....] , [.....] , w B. na cele realizacji stacji paliw z zapleczem handlowo-usługowym. W przewidzianym przepisami prawa terminie J.O. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskiem z dnia [.....] powołując się na przepis art. 145 §1 pkt 8 kpa, J.T. (strona postępowania administracyjnego) złożył do Starosty N. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 15 października 2007 r. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2009 r. (......) na podstawie art. 145 §1 pkt 8 i art. 149 § 1 kpa Starosta N. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 15 października 2007 r. (.....), zmienioną następnie decyzją z dnia 28 października 2008 r. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2009 r. (....) Starosta N. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty N. z dnia 15 października 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stwierdzając, że ponowne rozpatrzenie przez SKO sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 20 czerwca 2006 r. ma istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcia przez Starostę. W zażaleniu na w/w postanowienie J.T. zarzucił naruszenie art. 10, art. 40 §2 kpa w zw. z art. 101§1 kpa poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie doręczenie pełnomocnikowi J.T. - radcy prawnemu J.K. - postanowienia Starosty Powiatowego w N. z dnia 29 kwietnia 2009 r., oraz naruszenie art. 97 §1 pkt 4 kpa poprzez błędne przyjęcie, że wznowienie postępowania administracyjnego wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 stycznia 2009 r. wbrew twierdzeniom Starosty ma charakter ostateczny. W związku z tym Starosta winien kontynuować postępowanie wznowieniowe. Starosta najpierw wznowił postępowanie, posiadając wiedzę o złożonym do Kolegium wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie zawiesił postępowanie powołując się na tę ostatnią okoliczność. J.O. z kolei w swym zażaleniu zarzucił, że rozstrzygnięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy w przedmiocie zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 20 czerwca 2006 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 ust. 4 kpa. Kwestia bowiem rozstrzygnięcia sprawy przez SKO nie powstała w toku postępowania lecz przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Jego zdaniem zatem nie została spełniona podstawa wznowienia, gdyż decyzja SKO z dnia 13 stycznia 2009 r., z uwagi na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie posiada waloru ostateczności. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2009 r. (.....) na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2006 r. nr 156, póz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa Wojewoda [.....] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewoda [.....] uznał za zasadny zarzut J.T. dotyczący naruszenia przepisu art. 10 kpa. Wskazał jednak, że pominięcie pełnomocnika w postępowaniu stanowi uchybienie w/w przepisu, ale wobec "alternatywnego (mimo to) uczestnictwa skarżącego w postępowaniu (dowodem -niniejsze zażalenie)- (...) strona nie została pozbawiona możliwości uczestniczenia w tym postępowaniu i w pełni korzysta z ochrony jej interesu w przedmiotowej sprawie". Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska żalących się co do charakteru decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i związanych z tym skutków formalnych. Opierając się na art. 127 § 3 kpa przyjął, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 stycznia 2009 r. stwierdzająca nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jako decyzja od której nie przysługuje odwołanie, jest decyzją ostateczną. W pełni uzasadnione było więc wznowienie przez Starostę N. postępowania, którego rozstrzygnięcie uzależnione jest od wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Rozstrzygnięcie to stanowi bowiem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa dla przedmiotowego postępowania. Wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jedynie sygnałem, że decyzja może ulec zmianie. Na powyższe postanowienie Wojewody [.....] H.S. -strona postępowania wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 7 - 9 kpa oraz art. 75 § 1 i 77 kpa, a nadto podniosła co następuje: W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [.....] pominął fakt, że "z inicjatywą wszczęcia postępowania wystąpił pan J.T. , wniesione przez niego zarzuty wskazywały szereg przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania, nie ograniczającego się jedynie do wskazania decyzji SKO". Wojewoda [.....] pominął fakt, że Starosta N. wydając postanowienie z dnia 7 kwietnia 2009 r. wiedział, że J.O. wystąpił z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 20 czerwca 2006 r. Organ odwoławczy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa), naruszył obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach Jaktycznych i prawnych, które mają mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron (art. 9 kpa) Zawieszenie postępowania nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego i może służyć jedynie uniemożliwianiu stronom zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżąca podała również, że sprawa ta ma dla niej szczególne znaczenie, gdyż "pozwoliłaby ustalić, czy w zasobach Starosty N. znajduje się i jaką ma postać decyzja o warunkach zabudowy. Zawieszenie postępowania taką możliwość mogłoby wyeliminować, co jednak nie służy pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa), a wprost przeciwnie nasuwa poważne zastrzeżenia co do dopełnienia zarówno przez organ l jak i II instancji obowiązków stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa)". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając powyższe podał, że H.S. nie wniosła zażalenia od postanowienia z dnia 29 kwietnia 2010 r., w związku z czym przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wyczerpała środków zaskarżenia, naruszając tym samym przepis art. 52 § 1 i 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek organu o odrzucenie skargi nie znajdował podstawy prawnej. Rzeczywiście, stosownie do przepisów art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga wniesiona do sądu bez wyczerpania przewidzianego przepisami prawa trybu zaskarżenia aktu w postępowaniu administracyjnym, jest niedopuszczalna. Zgodnie z tą regulacją sądowej kontroli poddany winien być dopiero taki akt administracyjny, który wydany został w wyniku rozpoznania stosownego środka zaskarżenia, a więc po przeprowadzeniu "wewnątrzadministracyjnej" weryfikacji, bez względu na to, z czyjej inicjatywy to nastąpiło. Nie jest więc niedopuszczalną skarga strony na akt wydany wskutek rozpoznania środka zaskarżenia wniesionego przez inną stronę postępowania. Ważne jest to, że tryb "przedskargowy" zostaŁwyczerpany. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe, choć nie z przyczyn wskazanych w skardze. Organ zawiesił postępowanie po wznowieniu stwierdzając, że kwestia wyeliminowania z obrotu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowi zagadnienie wstępne. Nie sposób nie dostrzec, że w rozumowaniu takim zachodzi wewnętrzna sprzeczność. Instytucja wznowienia postępowania - to tryb weryfikacji decyzji uzależniony od istnienia jednej z przesłanek wznowieńiowych. Rolą organu w takim postępowaniu jest zbadanie, czy przesłanka istnieje, a nie oczekiwanie na jej ziszczenie się w przyszłości. W postępowaniu tym nie stanowi zagadnienia wstępnego rozstrzygnięcie innego organu lub sądu co do istnienia podstawy wznowieniowej. Jedyny wyjątek od tej zasady został uregulowany wprost przepisem art. 145 § 2 kpa, który dotyczy tylko podstaw wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 1 i 2. kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jest niewątpliwe, i niekwestionowane przez strony, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana jest między innymi na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyeliminowanie z obrotu tej ostatniej zatem odpowiada cytowanej przesłance wznowieniowej. Kwestią istotną w sprawie jest jednak nadanie prawidłowego znaczenia użytemu w cytowanym przepisie sformułowaniu "uchylenie" (lub "zmiana") odnoszącemu się do aktu podstawowego. Sformułowaniu temu nie towarzyszy żaden kwalifikator: nie ma wyrażonego wprost wymagania, aby owo "uchylenie" miało charakter ostateczny, czy prawomocny. Nie oznacza to jednak, że jest to zagadnienie obojętne. W analizie tego problemu konieczne jest poczynienie uwag natury ogólniejszej. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że decyzja wydana w l instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze jest decyzją ostateczną, skoro nie służy od niej odwołanie. Z drugiej jednak strony ustawodawca, wskazując na możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ewidentnie nawiązuje do trybów nadzwyczajnych regulowanych przepisami art. 145 - 163 kpa, a nie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to o tyle zrozumiałe, że z założenia wniosek taki ma zastąpić odwołanie tam, gdzie decyzja l instancji nie może być skontrolowana przez organ II instancji. Do wniosku takiego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, w tym przede wszystkim przepis o terminie. Fakt, że dla złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ustawa przewiduje taki sam i tak samo liczony termin jak w przypadku odwołania, zbliża zdecydowanie ten środek do zwyczajnego, a nie nadzwyczajnego trybu zaskarżenia. Tryb nadzwyczajny nie jest bowiem powiązany z datą doręczenia decyzji, lecz z przesłankami z gruntu odmiennymi. W tym kontekście, i przy uwzględnieniu zasady trwałości decyzji administracyjnych stwierdzić należy, że w przepisie art. 145 § 1 pkt 8 chodzi o takie "uchylenie" decyzji, które samo ma znamiona trwałości. Nie spełnia tego warunku decyzja samorządowego kolegium odwoławczego (o stwierdzeniu nieważności decyzji podstawowej), która jest "zaskarżona" wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Problem w sprawie zatem nie polega w istocie na tym, czy wynik toczącego się na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy ma stanowić rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz na tym, czy wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę na tym etapie postępowania nieważnościowego nie było przedwczesne. Na to pytanie zdaniem Sądu należy odpowiedzieć twierdząco. W dacie wszczęcia postępowania wznowieniowego było wszak oczywiste, że wskazana podstawa wznowieniowa nie zachodzi, skoro decyzja "uchylająca" nie ma cechy trwałości. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem przyjęta przez organy podstawa zawieszenia nie stanowi zagadnienia wstępnego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art 145 § 1 pkt 1c w związku z art 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżone, jak i poprzedzające je, postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.