II SA/Kr 1347/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: NSA Izabela Dobosz NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. przyznaje radcy prawnemu A. K., wspólnikowi Kancelarii Radców Prawnych s. c., tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych) brutto płatną z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...] ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wskazując jako podstawę prawną art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane - (t.j.: Dz. U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił wstrzymania robót budowlanych budowy ogrodzenia stałego od strony drogi gminnej o nr [...] prowadzonych przez I. i M. W. na nieruchomości w J., gm. [...] - działka nr ewid. [...], z uwagi na to, że roboty budowlane wykonane zostały w oparciu o zgłoszenie z dnia [...] r. - zgodnie z jego warunkami i przepisami ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. M. - pełnomocnika B. B. występującej jako przedstawiciel ustawowy syna A. B. Niepełnoletni A. B. jest właścicielem działki nr [...]. Współwłaściciele działki sąsiadującej nr [...] są M. i I. W. posiadają ostateczną decyzję z dnia [...] r. znak: [...] którą udzielono im pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, przyłączy, budynku gospodarczego i zbiornika na ścieki na działce nr [...]. W zakresie udzielonego pozwolenia rozpoczęli budowę budynku gospodarczego i przyłącza wodociągowego wraz ze studzienką wodomierzową. Poza tym wykonali ogrodzenie sąsiedzkie między działkami nr [...] i [...]. Sprawa ta była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] r. znak: [...], którą umorzono to postępowanie. I. i M. W. dokonali do Starosty [...] zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych budowy ogrodzenia stałego od strony drogi gminnej nr działki [...] Z upoważnienia Starosty wydano w [...] r. "Potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia" znak: [...], którym nie wniesiono sprzeciwu do budowy ogrodzenia i potwierdzono przyjęcie zgłoszenia. W dniu [...] r. przeprowadzono oględziny w sprawie. W zakresie dokonanych ustaleń nie stwierdzono by inwestor dokonał zmian przy budowie tego ogrodzenia. Dokonane pomiary orientacyjne wykazały niewielkie odchylenia w zakresie położenia ogrodzenia od krawędzi jezdni drogi gminnej. Są one zgodne z warunkami zgłoszenia. Droga gminna przez wieś [...] posiada nawierzchnię z kamienia. Zachodzi więc trudność w precyzyjnym ustaleniu krawędzi jezdni. Organ stwierdził , że nie jest dopuszczalne wstrzymanie robót budowlanych ze względu na inne przyczyny niż wymienione w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Przypadek przekroczenia granicy własności sąsiada przy budowie ogrodzenia nie mieści się w tym katalogu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. B. podnosząc zarzuty związane z nieustalonym przebiegiem granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz drogą gminną. Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...] ) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. z 2006r. Dz. U. Nr 156, póz. 1118), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powtórzył ustalenia i argumentację prawną przyjętą przez organ l instancji, a ponadto wskazał, że inwestor wykonuje roboty budowlane na podstawie zgłoszenia, a więc zgodne z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że pomimo, iż w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 50 ust 1 pkt 1 stanowiący materialnoprawną podstawę do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, to organ l instancji słusznie rozstrzygnął sprawę decyzją administracyjną. Z uwagi bowiem na wykazaną bezzasadność żądania strony sprawa winna być rozstrzygnięta decyzją kończącą postępowanie i załatwiającą sprawę co do istoty. W skardze na powyższą decyzję A. B. zakwestionował ustalenia organu w zakresie położenia działki [...] i prawa inwestorów do prac budowlanych na tej działce. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania i rozpatrzenie materiału dowodowego skutkujące naruszeniem interesu skarżącego, oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazał, że do zgłoszenia w trybie 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane winno być załączone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, na której przedmiotowe ogrodzenie będzie budowane. Organy zaś nie dokonały analizy uprawnienia do dysponowania nieruchomością. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zaskarżona decyzja jest wadliwa, choć z innych, niż wskazane w skardze, powodów. W pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady postępowania z zakresu nadzoru budowlanego wszczynane są z urzędu. Taki tryb odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonych przez prawo materialne. Inicjatywa wykazana przez osobę zainteresowaną, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego nadzorczymi kompetencjami, nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Zawsze natomiast musi być badana pod kątem potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu. W rozpatrywanej sprawie A. B. /działający wówczas przez matkę i babkę/ złożył wniosek o "wstrzymanie budowy prowadzonej przez PP W." i wniosek ten na żądanie organu uzupełnił wskazując, że dotyczy on "całej budowy". Organy przyjęły, że wniosek A..B. stanowił żądanie wszczynające postępowanie w sprawie administracyjnej. Organ l instancji we wstępnej części swej decyzji przedmiot sprawy co prawda określił jako "budowa ogrodzenia od strony drogi gminnej nieruchomości I. M. W. .stanowiącej działkę nr [...]"., ale rozstrzygnął o "odmowie wstrzymania" budowy tego ogrodzenia. To rozstrzygnięcie, oraz treść uzasadnienia jednoznacznie wskazują, że omawianą decyzją organ odmownie załatwił zgłoszone żądanie i w ten sposób zakończył wszczęte na wniosek postępowanie. Nie sposób nie dostrzec, że pomiędzy cytowanym wyżej "opisem" sprawy, a rozstrzygnięciem zachodzi niespójność. Zarówno z tego opisu, jak i z zakresu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że w istocie organ badał legalność prowadzonych robót budowlanych w ogóle, a nie tylko w kontekście zgłoszonego wniosku o ich wstrzymanie. Samego jednak rozstrzygnięcia organ nie odniósł do przedmiotu badania, a tylko do zakresu wniosku. Źródłem omawianej niespójności od początku było wadliwe zakwalifikowanie postępowania jako wszczętego na żądanie, a nie z urzędu /choć zainicjowanego przez osobę zainteresowaną/. Sformułowane przez A. B. żądanie "wstrzymania robót budowlanych" nie mogło wszak samo w sobie wszcząć żadnego postępowania. Postępowanie administracyjne prowadzone jest w sprawie, której przedmiot i granice wynikać muszą z prawa materialnego. Przepisy prawa budowlanego nie zawierają zaś norm, z których wynikałoby, że kwestia wstrzymania robót budowlanych stanowi /czy też może stanowić/ odrębną sprawę administracyjną. Regulowana przepisem art. 50 Prawa budowlanego instytucja wstrzymania robót budowlanych stanowi tylko jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jedynie charakter "wpadkowy" w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Także taką formę musi przyjąć rozstrzygnięcie w przypadku stwierdzenia braku podstaw do podjęcia interwencji nadzorczej, a więc braku przedmiotu postępowania. Ta decyzja jednak odnosić musi się do sprawy, a nie do kwestii "wpadkowej". Przepisy prawa materialnego, w tym powołane przez organy, nie upoważniają organu do rozstrzygania w kwestii wstrzymania robót budowlanych w formie decyzji administracyjnej. Taka decyzja, jako pozbawiona podstawy prawnej, dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną wart. 156 § 1 pkt2 kpa. Organ odwoławczy dostrzegł, że wstrzymanie robót następuje w formie postanowienia , ale stwierdził, że różnica między postanowieniem a decyzją polega tylko na tym, że decyzja załatwia sprawę co do istoty, a stronom służy dłuższy termin do jej zaskarżenia. W związku z tą uwagą stwierdzić trzeba co następuje. Decyzja jest aktem, od którego przysługuje co do zasady odwołanie, postanowienie zaś jest zaskarżalne tylko w wypadkach wskazanych. Przepis art. 50 Prawa budowlanego upoważnia organ do wydania postanowienia tylko o wstrzymaniu robót budowlanych /a nie w przedmiocie wstrzymania/ i tylko dla takiego postanowienia przewiduje możliwość złożenia zażalenia. Przy takiej regulacji próba sprowadzenia kwestii wadliwej formy rozstrzygnięcia do niemającego znaczenia uchybienia nie może odnieść skutku. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji. Zadaniem organu będzie zatem dokonanie, na tle ustalonego stanu faktycznego, prawidłowego rozstrzygnięcia, uwzględniającego powyższe uwagi. Wbrew bowiem zarzutom skargi stan faktyczny sprawy został wyjaśniony należycie. Organ zebrał konieczne dokumenty, przeprowadził oględziny i sporządził materiał poglądowy. Podnoszona przez skarżącego kwestia niedołączenia do akt oświadczenia inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowy ogrodzenia nie ma znaczenia, skoro jest niesporne, że zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia organ nie oprotestował sprzeciwem. O należności ustanowionego w ramach pomocy prawnej radcy prawnego orzeczono na podstawie art. 250 w/w ustawy.