II SA/Kr 1349/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego skargę oddala. Postanowieniem z dnia 26 marca 2014 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 07.03.2014 r. K. K. w zakresie pkt 1 przedmiotowego wniosku tj. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 07.10.2013 r., nr [...] odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego znak: [...], prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 07.10.2013 r., nr [...]. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że zdaniem wnioskodawcy postępowanie egzekucyjne należy zawiesić ze względu na toczące się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wykonywaną decyzją. W ramach tego postępowania nadzwyczajnego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] wydanym dnia 20 września 2013 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 listopada 2002 r. nakazującą na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane K. K. dokonanie rozbiórki. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem znak [...] wydanym 9 grudnia 2013 r. Wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego miał być uzasadniony faktem złożenia w dniu 14 stycznia 2014 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek taki jest bezpodstawny, bowiem wniesienie skargi na powyższe postanowienie nie stanowi żądnej z przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego wymienionych w art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1012 ze zm.). W zażaleniu na to postanowienie K. K. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie oraz brak zastosowania art. 35 § 1 tej ustawy poprzez nierozważenie możliwości wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania zgłaszanych przez wnioskodawcę zarzutów w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 9 lipca 2014 r., nr [...], znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., póz. 267 ze zm.) w związku z art. 18 i art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że z urzędu wiadomo mu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 251/14 oddalił skargę na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie rozbiórki. Ponadto stwierdził, że instytucja zawieszenia postępowania egzekucyjnego polega na czasowym wstrzymaniu czynności egzekucyjnych na skutek zaistnienia przeszkód w prowadzeniu egzekucji (usuwalnych), celem zapewnienia prawidłowego przebiegu egzekucji. Przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego wymienione zostały enumeratywnie w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej upea). Wśród okoliczności wymienionych w art. 56 § 1 upea nie ma wszczęcia, wobec decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek, administracyjnych postępowań nadzwyczajnych tj. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, lub w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem uruchomienie przez zobowiązanego administracyjnych nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji, na podstawie której wydano tytuł wykonawczy nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2001 r. sygn. akt III SA 47/00, LEX Nr 50361). Tym bardziej podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie może stanowić sam fakt wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Podstawę taką mogłoby natomiast stanowić, wydane w toku postępowania w sprawie wznowienia postępowania lub w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postanowienie o wstrzymaniu wykonania egzekwowanej decyzji. Wydanie takiego rozstrzygnięcia możliwe jest jednak po skutecznym wszczęciu jednego z w/w postępowań i warunkowane jest zaistnieniem prawdopodobieństwa uchylenia egzekwowanej decyzji w wyniku wznowienia postępowania (art. 152 § 1 Kpa) lub prawdopodobieństwa obarczenia egzekwowanej decyzji jedną z wad powodujących nieważność tej decyzji (art. 159 § 1 Kpa). Abstrahując od przywołanych w przedmiotowym wniosku cytowanych wyżej argumentów, tut. organ zbadał z urzędu, czy w toku postępowania egzekucyjnego znak: [...] zaistniały, wymienione w art. 56 § 1 upea, przesłanki do zawieszenia w/w postępowania i stwierdził ich brak. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. K., zarzucając mu naruszenie: a) art. 56 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a. w stopniu znacząco wpływającym na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego wskazane w tych przepisach, b) art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka zbyt uciążliwego dla zobowiązanego, c) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli; d) art. 6, 8 i 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy co zasadnie prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów Państwa. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji i zawieszenie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji w całości o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że sam fakt uruchomienia przez zobowiązanego nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji nie jest samoistną przesłanką do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Jednakże organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę okoliczności każdej konkretnej sprawy, w tym w szczególności skutki, jakie mogą wyniknąć w przypadku, z jednej strony wzruszenia ostatecznej decyzji z powodu działań zobowiązanego, a z drugiej strony nieodwracalnych skutków, jakie zaistnieją w przypadku wykonania tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie organ całkowicie pominął powyższe kwestie. Okoliczności niniejszej sprawy, a to fakt, że skarżący podejmuje działania wszelkimi dostępnymi mu środkami do wzruszenia decyzji o nakazie rozbiórki budynku gospodarczo - garażowego usytuowanego na działce [...] przy ul. I. w K., które to działania w konsekwencji mają prowadzić do zalegalizowania budowli, stanowią uzasadnioną podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Niezależnie bowiem od przesłanek zawieszenia ujętych w art. 56 § 1 pkt 1-3 i 5 u.p.e.a., organ może, jako wierzyciel żądać zawieszenia postępowania w sprawie. Przepisy nie ograniczają uprawienia organu do zawieszenia postępowania wyłącznie w oparciu o jedną z przesłanek wymienionych w art. 56 § 1 pkt 1-3 i 5 u.p.e.a., zobowiązany może bowiem złożyć wniosek o zawieszenie postępowania powołując się na szczególne okoliczności wynikające z konkretnej sytuacji, które to okoliczności nie zostały szczegółowo wymienione jako przesłanki zawieszenia postępowania. W ocenie skarżącego sytuacja z jaką organ ma do czynienia w tej sprawie uzasadniała podjęcie decyzji o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Skoro sam skarżący swoim działaniem próbuje wzruszyć decyzje nakazującą rozbiórkę budynku, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ umożliwił obywatelowi skorzystanie ze wszystkich środków prawnych, jakie są dostępne w celu zalegalizowania budowy. Żaden interes społeczny nie sprzeciwia się zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Co więcej usprawiedliwiony i słuszny interes obywatela przemawia wprost za tym, aby postępowanie egzekucyjne zawiesić. Podejmowane przez skarżącego działania zmierzają do odroczenia w jakikolwiek sposób wykonania nakazu rozbiórki. W przypadku wzruszenia decyzji o nakazie rozbiórki, poniesienie kosztów rozbiórki budynku będzie tym bardziej nieuzasadnione, a sama rozbiórka stanie się bezprzedmiotowa. Wyburzenie przedmiotowego budynku wiąże się z kosztami, których skarżący nie jest w stanie ponieść w chwili obecnej. Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał, iż zastosowany wobec niego środek egzekucyjny w postaci grzywny w kwocie 25694,49 zł jest zbyt uciążliwy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. We wniosku o zawieszenie postępowania skarżący powołał się na złożony przez niego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wykonywaną obecnie decyzją rozbiórkową. Postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki nie zostało jednak wznowione, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 251/14 oddalił skargę na postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdzono, że przesłanki zawieszenia postępowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prawidłowe było również stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek. W szczególności nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego fakt złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wykonywaną decyzją - tym bardziej, że wniosek ten został załatwiony odmownie już na pierwszym etapie procedowania. Zawieszenie postępowania byłoby możliwe - na co również wskazano w zaskarżonym postanowieniu - w przypadku wznowienia postępowania oraz wstrzymania wykonania decyzji rozbiórkowej w trybie art. 152 k.p.a. Wówczas zaistniałaby przesłanka zawieszenia postępowania egzekucyjnego, o której mowa w art. 56 § 1 pkt 1 upea ("postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej"). Skoro jednak postępowanie nie zostało nawet wznowione, to omawiana przesłanka nie została spełniona, a tym samym brak podstaw do uznania, że naruszono art. 56 § 1 pkt 1 upea. Na marginesie można zauważyć, że z urzędu Sądowi wiadomo, iż od wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 251/14 została wniesiona skarga kasacyjna oraz wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej. Postanowieniem z dnia 1 października 2014 r., sygn. II OSK 2605/14 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania nakazu rozbiórki. Biorąc pod uwagę fakt, że sąd administracyjny ocenia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia - a więc w niniejszej sprawie stan na dzień 9 lipca 2014 r. - rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie nakazu rozbiórki nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skarżący zarzuca również, że dopuszczalne jest zawieszenie postępowania na żądanie wierzyciela (art. 56 § 1 pkt 4 upea) i w niniejszej sprawie należało skorzystać z tej możliwości. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego byłoby też zgodne z interesem społecznym. Odpowiadając na ten zarzut należy wskazać, że obowiązek wykonania decyzji administracyjnej (na przykład decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego) spoczywa na jej adresacie. W razie niewykonywania takiego obowiązku organy administracji są zobligowane wszcząć i prowadzić postępowanie egzekucyjne w administracji celem wykonania obowiązku określonego w decyzji. Prowadzenie tego postępowania jest obowiązkiem, a nie tylko uprawnieniem organu administracji. Wbrew zarzutom skarżącego organ administracji nie jest zobowiązany do podjęcia wszelkich działań celem umożliwienia inwestorowi zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, w odniesieniu do którego w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i wykonalna decyzja o nakazie rozbiórki. Wręcz przeciwnie organ zobowiązany jest do podjęcia działań celem wykonania decyzji rozbiórkowej. Można tu przywołać art. 6 § 1 upea, zgodnie z którym w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a także art. 7 § 2 upea - "Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego". Niewątpliwie zawieszenie postępowania egzekucyjnego byłoby zgodne z interesem skarżącego - zresztą zasadniczo w każdym przypadku z interesem zobowiązanego jest zgodne niewykonywanie ostatecznej decyzji nakładającej określony obowiązek. Ustawa o postępowaniu egzekucyjny w administracji nie przewiduje jednak takiej przesłanki zawieszenia postępowania. Od uzyskania przez decyzję rozbiórkową waloru ostateczności minęło 12 lat, natomiast 8 lat minęło od oddalenia skargi na tę decyzję przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z dnia 3 lipca 2006 r., sygn. II SA/Kr 3283/02). Wierzyciel nie złożył wniosku o zawieszenie postępowania, a więc nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 upea. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Organy egzekucyjne I i II instancji wzięły pod uwagę wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i prawidłowo oceniły ustalony stan faktyczny pod kątem przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania i dalsze prowadzenie egzekucji administracyjnej nie stanowi również w niniejszym przypadku naruszenia zasady praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, ani też nie prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżący miał wiele lat na wykonanie nakazu rozbiórki bądź też zakwestionowanie we właściwym trybie ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Jeżeli zdecydował się na podjęcie tych czynności dopiero teraz, nie może oczekiwać, że organy nadzoru budowlanego będą w dalszym ciągu wstrzymywać wykonanie rozbiórki, skoro nie ma ku temu podstaw prawnych. Zarzut dotyczący nadmiernej wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może zostać wzięty pod uwagę, bowiem wykracza poza granice niniejszej sprawy. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest również aktualny stan majątkowy skarżącego, a także podnoszony w skardze fakt nagminnego samowolnego wznoszenia budynków, jak pisze skarżący "dawniej". Determinacja skarżącego i podejmowanie przez niego wszelkich działań w celu legalizacji samowoli budowlanej, której dotyczy decyzja rozbiórkowa nie dają podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty należało uznać, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i oddalić skargę, jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270)