II SA/Kr 135/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im. G. Narutowicza w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 06 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II SA/Kr 135/11 UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 22 kwietnia 2008 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na części dz. nr [...] , [...] obr. [...] wraz z budową infrastruktury technicznej na dz. nr [...],[...],[...],[...],m obr. j.w. oraz z budową drogi dojazdowej na części dz. nr [...],[...],[...],[...], obr j.w. i wjazdu z dz. nr [...] łączących teren inwestycji z ul. [...] (dz. nr ....obr. j.w.) przy ul. [...] w K". W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w toku postępowania uzyskano: opinię [...] Zarządu Komunalnego w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska w zakresie komunikacji, opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska w zakresie ochrony środowiska i uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia 13 marca 2007 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa wart. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. cyt. dalej jako upup). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł [...] Miejski Specjalistyczny im. [...] w K. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do działki nr [...] . W uzasadnieniu odwołania napisano, że Szpital nie wyraża zgody na zajęcie działek [...] oraz [...] na cele związane z planowaną inwestycją odnosząc się do istnienia na działce nr [...] budynku Szkoły Rodzenia oraz koniecznością prawidłowego funkcjonowania Szpitala i ochrony warunków bezpieczeństwa na jego terenie. W wydanej decyzji nie uwzględniono podnoszonych przez Szpital argumentów. W załączniku nr 1 do decyzji wskazano działkę nr [...] jako drogę dojazdową, gdy tymczasem działki nr [...] oraz [...] należą do są włączone w zamknięty i ogrodzony teren wewnętrzny . Wprowadzenie obrębie tych działek stanowiących zaplecze medyczno-techniczne stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa pracy Szpitala i ludzi przebywających na jego terenie. Ponadto w wydanych decyzjach nie uwzględniono istnienia Szkoły Rodzenia. Budynek Szkoły Rodzenia usytuowany jest na działkach [...] i [...] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 6 października 2008 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium napisało, że zgodnie z wolą ustawodawcy ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, przygotowuje analizę, która powinna stanowić dokument obiektywnie przedstawiający zastany układ zagospodarowania przestrzennego w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium analiza sporządzona w niniejszej sprawie opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Kolegium po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie kwestionuje jej prawidłowości. Mając na względzie lokalizację terenu inwestycji w oddaleniu od ul. [...] oraz od drogi wewnętrznej na dz. nr [...] , a także od ul. [...] , odstąpiono od wyznaczania linii zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono do 38 %. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono do 30 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w ten sposób, że w przypadku dachu płaskiego - do 20 m do górnej krawędzi attyki, a w przypadku dachu połaciowego do 20 m do poziomu kalenicy głównej dachu oraz do 15 m do poziomu okapu. Należy podzielić pogląd wyrażony w analizie, że wnioskowana przez inwestora budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych mieści się w parametrach istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze i spełnia wymogi wynikające z istniejących wskaźników zagospodarowania terenu. Działki stanowiące teren inwestycji położone są w północnej części miasta - Krowodrza (osiedle...) w obszarze średnio zainwestowanym zabudową mieszkaniową (jedno- i wielorodzinną) oraz usługową. Analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów prowadzi do wniosku, że organ l instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Ustalone parametry architektoniczne w ocenie Kolegium mieszczą się w zakresie norm cyt. wyżej rozporządzenia i zostały określone w sposób wyważony. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie. Napisano dalej, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 upzp nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe podlegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Podkreślono, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Przyjmuje się ponadto, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi promesę dla pozwolenia na budowę i nie przesądza oczywiście, że inwestycja taka powstanie. Dopiero w toku ewentualnego postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, ocenie organu podlegać będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno - budowlanymi. Organ administracji architektoniczne -budowlanej działając na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego dokona analizy, czy projekt budowlany nie narusza interesów osób trzecich. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania stwierdzono, że w treści zaskarżonej decyzji w załączniku nr 1 wskazano, iż prawidłową obsługę komunikacyjną inwestycji zapewni planowana docelowo ulica lokalna łącząca ul. [...] z ul. [...] . Do czasu realizacji planowanej ulicy lokalnej dopuszcza się dojazd od ul. [...] poprzez ul. [...] drogą dojazdową po terenie działki nr [...] , [...] oraz wewnętrzny układ drogowy. Użytkowanie terenu w/w drogi dojazdowej (dz. nr.....) należy uzgodnić z zarządcą lub właścicielami. Taki zapis decyzji oznacza, iż korzystanie (użytkowanie w sensie potocznym) przez inwestora z w/w działek wymagać będzie zgody odwołującego się Szpitala; W dniu [...] listopada 2010 r. Szpital Miejski Specjalistyczny im. [...] w K. skierował na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie decyzji w części odnoszącej się do działek nr [...] i [...] . W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty poprzedniego odwołania i napisano, że w ocenie Szpitala istnieją techniczne możliwości innego wytyczenia dróg dojazdowych zabezpieczenia infrastruktury technicznej dla planowanych inwestycji np. od istniejącego osiedla [...] lub usytuowanie dróg dojazdowych bezpośrednio na działkach przeznaczonych pod inwestycję. Szpital nie może uznać argumentów SKO, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy daje jedynie możliwość tymczasowej obsługi komunikacyjnej a dopiero organ budowlany w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę zbada, czy inwestor legitymuje się tytułem prawnym do danej nieruchomości. Szpital uważa bowiem, że jeżeli przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie weźmie się pod uwagę wszystkich istotnych w sprawie elementów, takich jak właśnie istnienie na działkach nr [...] i [...] budynku Szkoły Rodzenia czy konieczności zapewnienia Szpitalowi niezakłóconego funkcjonowania, w tym także bezkolizyjnego korzystania z dróg wewnętrznych - to również pozwolenie na budowę będzie wadliwe, bo oparte na błędnych przesłankach. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tu, że zgodnie z ogólną zasadą, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt l upzp każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych parametrów prowadzi do wniosku, że organ l instancji dokonał prawidłowej oceny stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy ilchitektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach nr [...],[...],[...], obr [...] . Zarzutem podniesionym przez skarżących jest nie wyrażenie zgody na zajęcie działek nr [...] i [...] na cele obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, a co się z tym wiąże naruszenia przysługującego Szpitalowi prawa użytkowania. Kolegium wskazuje, iż w treści zaskarżonej decyzji w załączniku nr l, iż prawidłową obsługę komunikacyjną przedmiotowej inwestycji zapewni planowana docelowo ulica lokalna łącząca ul. [...] z ul. [...] . Do czasu realizacji planowanej ulicy lokalnej dopuszcza się dojazd od ul. [...] poprzez ul. [...] drogą dojazdową po terenie działki nr [...],[...], oraz wewnętrzny układ drogowy. Użytkowanie terenu w/w drogi dojazdowej (dz. nr....) należy uzgodnić z zarządcą lub właścicielami. Taki zapis decyzji oznacza, iż korzystanie wymagać będzie zgody Szpitala, jednakże zgody tej w żaden sposób nie przesądza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do kontroli zaskarżanych do niego aktów na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może być kontrolowana przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588, cyt dalej jako rozporządzenie). Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu ł instancji są wadliwe, jakkolwiek nie z przyczyn podniesionych przez skarżący Szpital, który skoncentrował się na elementach nie rozstrzyganych w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ale mających znaczenie w przyszłym postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sporny teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej a dla takiego wniosku nie ma znaczenia fakt, że droga ta, należąca do Gminy Miasta K. , znajduje się w użytkowaniu Szpitala. Z zaskarżonej decyzjr wyraźnie wynika, że takie rozwiązanie, pozwalające na korzystanie z tej drogi ma charakter czasowy, a inwestor ma obowiązek zrealizowana dojazdowej ulicy lokalnej. Wady obu decyzji polegają jednak na czymś innym. Przepisy upzp wprowadzają enumeratywny katalog przesłanek, które powinny być łącznie spełnione, żeby decyzja o warunkach zabudowy mogła zostać wydana (art. 61 ust. 1). W analizowanej sprawie warunki te zostały spełnione, choć uzasadnienie obu decyzji (także decyzji II instancji, wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ) nie jest w tym zakresie kompletne i nie tłumaczy dokładnie zachowania wszystkich warunków, o których mowa w tym przepisie. Należy pamiętać, że istotą działania organu II instancji w polskim systemie postępowania administracyjnego jest to, że posiada on kompetencje merytoryczne i że sprawa jest rozpatrywana przed tym organem drugi raz od początku. Dlatego mylące jest często używane określenie: "kontrola instancyjna" - organ odwoławczy sprawuje oczywiście taką kontrolę, ale nie ona stanowi podstawowy element jego działania. Tymczasem uzasadnienie decyzji II instancji napisane jest tak, jak gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze uważało, że jest zobowiązane wyłącznie do kontroli decyzji l instancji. Niewątpliwie narusza to art. 107 § 3 k.p.a., choć w naruszeniu tym nie można się dopatrzyć istotnego wpływu na wynik sprawy. Podczas gdy warunki stawiane przez upzp zostały w istocie spełnione, zaskarżona decyzja narusza w znaczny sposób przepisy rozporządzenia. Analizując kolejno wymogi, jakie decyzjom o ustaleniu warunków zabudowy stawia to rozporządzenie, wypada zacząć od przepisu zobowiązującego organ do wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3). Uderza fakt, że w kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K. , ustalającej warunki zabudowy zawarto 2 załączniki, ale wśród nich nie ma mapy z wykreślonym obszarem analizowanym. Załączenie takiej mapy do decyzji jest absolutnie niezbędne, gdyż tylko na jej podstawie można przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki takiej analizy przedstawiono wprawdzie w Załączniku Nr 1 do decyzji Prezydenta M. K. , jednak brak wersji graficznej całkowicie uniemożliwia dokonanie oceny jej prawidłowości. W zaskarżonej decyzji napisano, że odstąpiono od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, co znajduje swoje potwierdzenie w części graficznej-(załącznik nr 2), gdzie wprawdzie w legendzie jest zaznaczona nieprzekraczalna (a nie obowiązująca) linia zabudowy, ale na samej mapie linii tej nie wykreślono. Zabieg taki jest niedopuszczalny w świetle § 1 pkt 1 i § 4 rozporządzenia, które wymagają obowiązkowego określenia linii zabudowy. Pominięcie tego elementu stanowi więc wyraźne, jeśli nie rażące naruszenie prawa. Decyzja l instancji a w ślad za nią zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. naruszają również inne przepisy rozporządzenia. Parametry dotyczące szerokości elewacji frontowej, a także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono przez wartości maksymalne (do .... m), a nie przez wskazanie stałych wartości. Ponadto parametry te mają wynikać z dokonanej analizy a brak pokazania obszaru analizowanego uniemożliwia ich ocenę. Podobnie, jak w zakresie zastosowania przepisów upzp, także w zakresie zastosowania przepisów rozporządzenia, zastrzeżenia budzi uzasadnienie obu decyzji. Zwłaszcza uzasadnienie decyzji SKO zawiera szereg ogólników i nie spełnia przez to wymogów postawionych przez art. 107 § 3 k.p.a. W tym wypadku można twierdzić, że wada ta mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na podstawie takiego uzasadnienia nie można prawidłowo ocenić, czy rozstrzygnięcie było właściwe. Wyżej wymienione wady zaskarżonej decyzji i decyzji l instancji dotyczą zatem zarówno prawa materialnego (naruszenie § 1 pkt 1, 3, 4, 6 i 7 rozporządzenia, mające wpływ na wynik sprawy), jak i prawa procesowego (naruszenie art. 7. 77 § 1, a zwłaszcza art. 107 § 3 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Z tego powodu Sąd uchylił obydwie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). O kosztach nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku pełnomocnika strony skarżącej.