II SA/Kr 1350/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 sierpnia 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2004r sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2001 r , Nr : [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala II SA/Kr 1350/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2001r., znak: [...] -wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek A. C. z dnia [...] 2001 r. o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego w kwocie 800 zł na pokrycie zaległych rachunków za gaz, światło, telefon (za trzy miesiące) oraz na bieżące najpilniejsze potrzeby życiowe - Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. orzekł o odmowie przyznania pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w kwocie 800 zł z przeznaczeniem na uregulowanie zaległych rachunków za gaz, energię elektryczną oraz za telefon. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa przyznania zasiłku celowego podyktowana jest zarówno ograniczonymi środkami finansowymi MOPR uniemożliwiającymi zaspokojenie wszystkich potrzeb życiowych osób ubiegających się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, jak i faktem, iż ze względu na trudną sytuację bytową wnioskodawcy spowodowaną bezrobociem jest mu systematycznie udzielana pomoc finansowa na żywność, środki czystości, odzież, obuwie oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "[...]" w K.. W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia z dnia [...] 2001 r, znak: [...] A. C. zarzucił, że decyzja odmowna jest wyrazem szykan ze strony pracowników organu pierwszej instancji i jest całkowicie bezprawna jako podjęta z naruszeniem przepisów k.p.a., bowiem po przeprowadzeniu w dniu [...] 2001 r. wywiadu środowiskowego, odwołujący się nie brał udziału w dalszym postępowaniu, a sama decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. W odwołaniu podniesiono ponadto, że decyzja w niniejszej sprawie powinna zapaść po rozprawie administracyjnej z udziałem wnioskodawcy. Odwołujący się wnosił zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji, napiętnowanie postępowania funkcjonariuszy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. oraz o rozpatrzenie odwołania po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w trybie rozprawy administracyjnej z jego udziałem. Decyzją z dnia [...] 2001 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] 2001r., znak:[...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że A. C. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Oprócz dodatku mieszkaniowego w wysokości 242 zł zainteresowany nie posiada żadnych innych własnych dochodów, w związku z tym objęty jest systematyczną comiesięczna pomocą społeczną. Głównie otrzymuje pomoc pieniężną na zakup żywności i środków czystości, a także pomoc w postaci bezpłatnych obiadów w Barze "[...]" przyznanych na okres od dnia stycznia 2001 r. do dnia czerwca 2001 r. W styczniu 2001 r. przyznano wnioskodawcy zasiłek celowy w kwocie 70,00 zł z przeznaczeniem na zakup żywności i środków czystości. Kolegium podkreśliło, że w związku z powyższym, a zwłaszcza z uwagi na przyznaną w styczniu pomoc oraz swoje ograniczone możliwości finansowe odmowa dodatkowej pomocy w postaci zasiłku celowego w żądanej przez A. C. kwocie 800 zł była uzasadniona. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą prawną przyznania zasiłku celowego jest art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków lub leczenia, remontu mieszkania, opału, odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu i innych. Podkreślono przy tym, że trudna sytuacja materialna i życiowa A. C. znana jest organom obydwu instancji i organy te nie negują potrzeb strony w przedmiocie uregulowania zaległości w opłatach za gaz, energię elektryczną i telefon. Niemniej jednak organ do spraw pomocy społecznej, z uwagi na brak środków na zabezpieczenie wszystkich potrzeb osób oczekujących pomocy, miarkuje udzielaną pomoc stosując ograniczenia w zakresie rodzaju formy i rozmiaru przyznawanych świadczeń. Pomoc ta ogranicza się do zapewnienia środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Kolegium powołało się zarówno na stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym to stanowiskiem spłata zadłużeń w opłatach mieszkaniowych nie może być uznana za niezbędną potrzebę bytową uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej, jak i na treść art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, że potrzeby osób i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają nie tylko celom, ale i możliwościom pomocy społecznej. Nie jest przy tym zadaniem pomocy społecznej przejęcie ciężaru wszystkich potrzeb osób i rodzin, które znalazły się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Pomoc społeczna z założenia winna mieć charakter doraźny, a jej podstawowym celem jest udzielanie wsparcia osobom i rodzinom, które na skutek różnych niekorzystnych zdarzeń, w sposób przejściowy nie mogą poradzić sobie z problemami dnia codziennego. Pomoc ta nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu. W odniesieniu do zarzutów odwołania, Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 43 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy o pomocy społecznej decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wymaga przeprowadzenia uprzednio wywiadu środowiskowego (rodzinnego). Wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny. A zatem po przeprowadzeniu przez pracownika socjalnego w dniu 12 stycznia 2001 r. wywiadu środowiskowego, w trakcie którego zostały poczynione niezbędne ustalenia dotyczące sytuacji wnioskodawcy, nie zachodziła potrzeba przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Podkreślono jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie nie było również potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej, przepisy art. 89 kodeksu postępowania administracyjnego stanowią bowiem, że organ administracji publicznej przeprowadza w toku postępowania rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania albo gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron albo gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W przedmiotowej sprawie stroną postępowania jest jedynie A. C., nie zachodzi więc potrzeba uzgodnienia interesów stron, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga wyjaśnienia przez świadków lub biegłych i jest wystarczający do podjęcia decyzji. W skardze z dnia [...] 2001 r. na decyzję z dnia [...] 2001 r., [...] A. C. zarzucił nieważność postępowania przed organem drugiej instancji polegającą na braku przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego z jego udziałem. Nie zgodził się również z zaprezentowanym przez organ odwoławczy ujęciem istoty pomocy społecznej, podkreślając, że ujęcie takie jest stronnicze dla niego i krzywdzące. Zarzucono również brak przeprowadzenia przez organy obydwu instancji rozprawy administracyjnej w sprawie oraz uporczywe odmawianie skarżącemu dostępu do dokumentacji finansowej MOPR w K., statutu, regulaminu świadczenia pomocy i innych. W związku z powyższym skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy co do istoty i uchylenie zaskarżonej decyzji jako dotkniętej nieważnością postępowania oraz błędnej merytorycznie, przeprowadzenia kontroli orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do przeprowadzania postępowania odwoławczego w trybie i w sposób przewidziany w k.p.a., spowodowanie przesłania stosownej sygnalizacji' do Rady Miejskiej w K.i Wojewody [...] o postępowaniu Kolegium wobec skarżącego. Skarżący nie dał wiary wyjaśnieniom organów administracji co do braku środków finansowych na świadczenia z pomocy społecznej, zarzucił przekroczenie granic uznania administracyjnego i błędną wykładnię przepisów o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odpowiadając na zarzuty skargi dotyczące odmowy dostępu do dokumentacji finansowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. Kolegium wyjaśniło, że w sprawie tej toczyło się odrębne postępowanie przed organem i i II instancji. Sprawa ta była też przedmiotem zaskarżenia przez A. C. do NSA Sygn. akt.[...]. Na rozprawie w dniu [...] 2004 r. strony postępowania sądowego nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem [...] 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A. C. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2001 r., sygn. akt: SKO [...] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem inne podniesione przez skarżącego okoliczności i żądania, np. napiętnowania postawy organów administracyjnych, czy też ograniczenia dostępu do dokumentacji finansowej MOPR w K. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku celowego na wskazane przez wnioskodawcę cele. Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust.1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Przepis ten bowiem upoważnia organ do przyznania tej formy pomocy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. l SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Zgodnie z unormowaniami ustawy o pomocy społecznej, celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Sam rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest niewątpliwie determinowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona dać więcej niż posiada. W sytuacji, kiedy środki są ograniczone, a potrzebujących wielu, jest rzeczą naturalną iż gmina w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby osób o najniższych dochodach. Mając to na uwadze, ustawodawca w art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pozostawił ocenę tych potrzeb rozeznaniu gminy, używając w tym przepisie określenia "może zostać przyznany zasiłek celowy", (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1995 r., sygn. SA/Gd 2497/94). Podkreślić przy tym należy, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób, (wyrok z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. II SA/Gd 4332/01) Ponieważ ani przepisy art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1993 r. Nr 13, poz. 60), określające okoliczności, w których może być przyznany zasiłek celowy, ani też inne przepisy dotyczące udzielania pomocy ze środków opieki społecznej nie określają wysokości zasiłku celowego i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości, to wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku celowego są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej, (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. l S.A. 1649/93). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego, a zwłaszcza wywiadu środowiskowego, spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Z jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony - co wynika z akt sprawy - pomocą taką skarżący został wielokrotnie objęty. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżącego, iż odmowa przyznania zasiłku celowego jest nieuzasadniona w stosunku do jego potrzeb i oczekiwań - mają charakter subiektywny. Pomoc społeczna jest przyznawana w wysokości, którą ograniczają pozostające w dyspozycji organów środki finansowe. Nadto świadczenia z zakresu pomocy społecznej nie mają za zadanie zaspokajać wszelkich potrzeb podopiecznych. W szczególności zasiłek celowy może zostać przyznany jedynie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (zakupu lekarstw, żywności, ubrania, drobnych napraw itp.). Stanowczo poza tą granicą leży żądanie skarżącego przyznania z zakresu pomocy społecznej zasiłku na pokrycie jego zobowiązań w opłatach mieszkaniowych. Podzielić należy ugruntowane poglądy orzecznictwa wyrażone m.in. już w wyroku NSA z 18.02.1998r., sygn. akt l SA 1174/97, iż konieczność pokrycia zaległości w opłatach za mieszkanie nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej, o którym mowa w art. 32 ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej (podobnie w wyroku NSA z 15.10.1996r, sygn. akt SA/Ka 2772/95). Również żądanie uregulowania należności za rachunki telefoniczne w zasadzie nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej uzasadniającej przyznanie zasiłku celowego na zasadzie art. 32 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. Żądanie takie wyjątkowo tylko mogłoby być uzasadnione, w sytuacji, gdy korzystanie z telefonu wiązałoby się z koniecznością zapewnienia stałej opieki nad wnioskodawcą ze strony innej osoby nie zamieszkującej z nim, bądź też stałej opieki (pomocy) medycznej ze względu na stan zdrowia takiej osoby, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Podobnie odnieść się należy do kwestii uregulowania w drodze pomocy społecznej rachunków skarżącego za gaz i energię elektryczną. Możliwość i zakres pomocy ze strony organów pomocy społecznej jest bezpośrednio uzależniony od ich możliwości finansowych. O ile zatem po zapewnieniu podstawowych celów pomocy społecznej organy te posiadają środki finansowe, to mogą je przeznaczyć na pomoc wnioskodawcy w uregulowaniu jego rachunków za gaz lub prąd. Należy podkreślić, że w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych wielokrotnie skarżącemu były przyznawane świadczenia z pomocy społecznej. Jak wynika z akt spraw ze skarg A. C. będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. (m.in. o sygn. akt. II SA/Kr 618/01) sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej, a w 2000 r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie 1350 zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie 1558 zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "[...]" w łącznej kwocie 1045,35 zł - co daje kwotę 3953,35 zł. Średnia wysokość miesięcznej pomocy wyniosła zatem ok. 390 zł miesięcznie. Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w K. Dodać także należy, iż świadczenia z pomocy społecznej mają jedynie wspomagać osoby z nich korzystające, a nie je utrzymywać - to jest bowiem podstawowym zadaniem każdego obywatela, który w tym zakresie winien przejawiać racjonalną aktywność w ramach swoich możliwości i współpracować z właściwymi instytucjami, w tym organami pomocy społecznej. Na koniec stwierdzić należy, że powtarzające się pretensje A. C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy, czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Nie można mówić w związku z powyższym o nieważności postępowań w sprawie. Z tych powodów skargę, jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.