II SA/Kr 1351/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Sędziowie AWSA Dorota Dąbek NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2004 r sprawy ze skargi S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 12 kwietnia 2002 r Nr : [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , po rozpatrzeniu odwołania S. P., decyzją z dnia 12 kwietnia 2002 r znak : [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2002 r znak : [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów co do nieruchomości oznaczonej Nr działki [...] w obrębie 07 m. [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art.138 paragraf 2 kpa oraz art.7 "b" ust.2 , art.20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne tj. z 2000 r Dz.U. Nr 100 , poz.. 1086 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji napisano , że S. P. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2001 wystąpił o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów obrębu 07 miasta [...] , polegającej na ujawnieniu go w rejestrze ewidencji gruntów obrębu 07 miasta Włoszczowa , jako właściciela w miejsce dotychczasowego wpisu jego osoby jako samoistnego posiadacza w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] .Podstawę żądania dokumentował aktem notarialnym z dnia 9 grudnia 1929 r Nr [...] , oraz postanowieniem Sądu Rejonowego we [...] z dnia [...] września 1999 sygn. [...] , stwierdzającym , iż jest spadkobiercą po zmarłych rodzicach A. P. i W. P.. Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2002 r wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów , w ten sposób , że w pozycji rejestrowej [...] prowadzonej dla działki [...] o pow. 0.1126 ha , wykreślił S. P. jako samoistnego posiadacza , a wpisał jako współwłaścicieli tej działki S. P. i H. L. za podstawę przyjmując akt notarialny z dnia [...] .12.. 1929 Nr: [...] i postanowienie Sądu Rejonowego we [...] z [...] września 1999 r. Na tych dokumentach Starosta [...] oparł ustalenie , że nieruchomość z której powstała działka ewid. [...] nabyły na niepodzielną własność A. S. zam. P. i H. L., a S. P. wykazał swe następstwo po matce A. P. z d. S. Od decyzji odwołał się S. P. kwestionując stanowisko organu I instancji w powyższej sprawie i stojąc na stanowisku , że jest wyłącznym właścicielem działki . Podejmując rozstrzygniecie uchylające w całości zaskarżoną decyzję i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy wskazał na następujące motywy. Postępowanie przed organem I instancji toczyło się , bez udziału zainteresowanych stron , przez co naruszono art.28 kpa. Z akt sprawy i odwołania wynika bowiem , że H. L. jako wspówłaścicielka nieruchomości objętej aktem notarialnym , oraz S. S. jako właściciel części tej nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi, nie żyją. Po drugie zdaniem organu odwoławczego akt notarialny z 1929 r przedłożony bez załącznika graficznego w postaci mapy nawiązującej do ewidencji gruntów nie daje możliwości identyfikacji nieruchomości (pozostałej po sprzedaży w 1962 r przez matkę wnioskodawcy A. P. z domu S. aktem notarialnym [...] Skarbowi Państwa części jej nieruchomości ) , z odpowiadającą jej obecnie w ewidencji gruntów nieruchomością. Wskazując na rejestracyjna funkcję operatu ewidencji gruntów , podkreślił organ odwoławczy , iż rozstrzygnięcia co do danych podmiotowych należą do sądów powszechnych, a ustalenie w postępowaniu ewidencyjnym właściciela działki w oparciu o akt notarialny 1929 bez uwzględnienia późniejszych zmian i aktów uznał za niedopuszczalne. Organ wskazał , że dalsze postępowanie winno się toczyć z udziałem stron po ich prawidłowym ustaleniu , a ocena zebranego materiału dowodowego winna uwzględniać okoliczności faktyczne wskazane w przepisie paragrafu 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Budownictwa z 29.03.2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.Nr 38 , poz. 454).Podkreślono także , że przepisy ewidencji gruntów nie posługują się pojęciem "samoistnego posiadacza ". Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na po wyższą decyzje złożył S. P.. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa, skarżący kwestionował jako niesłuszne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślał , że z uzasadnienia decyzji nie wynika , dlaczego nie może otrzymać wyrysu z mapy ewidencji gruntów a podanie dotyczyło identyfikacji działki [...] z aktem notarialnym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi , wskazując , że wniosek obejmował żądanie wprowadzenia zmiany podmiotowej w ewidencji, gdyż skarżący twierdził , że jest właścicielem działki 3805 i powoływał na tę okoliczność w/w dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skargę wniesiono przed dniem 1 stycznia 2004 r do Naczelnego Sądu Administracyjnego i postępowanie w sprawie przed tym terminem nie zostało zakończone. Stosownie zatem do przepisu art.97 paragraf 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 , poz. 1271 z późn. zm. ) , sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 paragraf 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ), przedmiotem kognicji sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.. 1 paragraf 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r . Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U.Nr 153 , poz.1269).W sprawowaniu tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, rozstrzygając w granicach danej sprawy ( art. 134 paragraf 1 ustawy o p. s. a.). W świetle przepisów art.138 paragraf 1 i 2 kpa , organ odwoławczy jest organem merytorycznym właściwym do załatwienia sprawy, a odstępstwo od tej zasady wprowadza przepis paragraf 2 zd. 1 tego artykułu , według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji , gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oparta została właśnie na przepisie art.138 paragraf 2 kpa. Kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oznacza zatem przede wszystkim ocenę , czy istniały przesłanki do wydania decyzji typu kasacyjnego , a zatem czy merytorycznie załatwienie sprawy przez organ odwoławczy wymagało by istotnie uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Na tej płaszczyźnie kontroli skarga nie jest uzasadniona , gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do przepisu art.2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100 , poz. 1086 z późn. zm.) przez ewidencję gruntów i budynków ( kataster nieruchomości) -rozumie się jednolity dla kraju , systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach , budynkach i lokalach , ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Podmiotowy i przedmiotowy zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków określaj ą przepisy art.20 ustawy , oraz wydawanych na podstawie jej art.26 rozporządzeń wykonawczych. Nośnikiem informacji o gruntach , budynkach i lokalach , zgodnie z art. 24 ustawy jest tzw. operat ewidencyjny , który składa się z map , rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Właściwe organy , Sądy i kancelarie notarialne przesyłają organowi prowadzącemu ewidencję , odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz aktów notarialnych , z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art.23). Natomiast zmiany danych objętych ewidencją, lecz nie wynikające z decyzji (orzeczeń , aktów notarialnych ), zgłaszający je obowiązani są dokumentować dokumentami geodezyjnymi i kartograficznymi oraz innymi niezbędnymi do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów (art. 22 ust.2 i 3 ustawy) Powyższe regulacje wskazują , że ewidencja gruntów i budynków prowadzona w formie operatu ewidencyjnego , ma charakter informacyjny , a wprowadzenie zmian następuje na podstawie dokumentów (decyzji, orzeczeń, aktów notarialnych itd.) wytworzonych w zasadzie poza postępowaniem administracyjnym , którego przedmiotem jest wprowadzenie zmian. Zgodnie z art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zwanej dalej ustawą , ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Do tych pierwszych stosownie do przepisu art.20 ust. 1 pkt 1 w odniesieniu do gruntów należą informacje dotyczące ich położenia , granic , powierzchni , rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych , oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów , jeżeli zostały założone dla nieruchomości , w skład której wchodzą grunty. Do informacji podmiotowych , według art. 20 ust. 2 pkt 1 należą informacje o właścicielu , a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych o innych osobach fizycznych lub prawnych , w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zawarty w Rozdziale 10 ustawy zawierającym przepisy przejściowe i końcowe , art.51 stanowi , że w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r o ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 6 , poz. 32 ) oprócz właściciela , do czasu uregulowania tytułu własności wykazując się także osobę władającego. Powyższe regulację oznaczają , że na płaszczyźnie podmiotowej ewidencja gruntów i budynków obejmuje w zasadzie informacje dotyczące tylko właściciela gruntu. Wyjątkowo tylko, ewidencja obejmuje , także dane o władającym, w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych , a w odniesieniu do innych gruntów , o władającym wówczas tylko , gdy nie jest wykazana własność gruntu tytułem własności. Trafnie organ odwoławczy podkreślał, że przepisy ustawy , nie posługują się pojęciem "samoistnego posiadacza" , którym posługują się przepisy prawa cywilnego. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa zasad prowadzenia ewidencji i wprowadzenia w niej zmian w postępowaniu ewidencyjnym. W czasie podejmowania decyzji , czyniły to przepis obowiązującego od dnia 3 czerwca 2001r Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 , poz. 454) - zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z paragrafem 84 rozporządzenia , operat ewidencyjny. założony i prowadzony przed jego wejściem w życie , podlega bieżącej aktualizacji na zasadach określonych w tym rozporządzeniu , w takim zakresie w jakim aktualizacje tę umożliwia informatyczny system obsługujący bazę danych ewidencyjnych Do zadań organu prowadzącego ewidencję należy w szczególności m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności , tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi ( paragrafu 44 pkt 2 ).Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 ustawy istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jej systematyczne utrzymanie w stanie aktualnym , tzn. odpowiadającym aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu jeśli ten stan podlega odzwierciedleniu w ewidencji. Zarazem, istota postępowania ewidencyjnego jako mającego odzwierciedlać informacje o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, sprzeciwia się samodzielnemu rozstrzyganiu przez organy ewidencji gruntów o tytule uprawnień do gruntu.Za wykształconą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać zasadę , iż zmiany w ewidencji gruntów po stronie podmiotowej wpisuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w dokumentach , którym przypisać można walor mocy dowodowej.( Por.np. wyrok NSA z 2001 .11.06 II S.A. 2099/00 .Lex Nr 82005, z 1999.04.07 II S.A. 119/99 Lex Nr 46215). 1998.10.15 II S.A. 810/90 Lex 41364 z 1998.01.19 II S.A. 1231/97 Lex Nr 41277 ), oraz walor aktualności. Zasada systematycznej aktualizacji operatu ewidencji jako zbioru informacji o gruntach i budynkach , sprzeciwia się wprowadzeniu do ewidencji zmian polegających na wymianie danych ewidencyjnych na takie dane , które nie są już aktualne w czasie wydania decyzji. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja organu odwoławczego , uchylająca decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia była uzasadniona. Wskazany już wcześniej przepis art. 22 ust. 3 ustawy , obligując osoby zgłaszające organowi zmiany w ewidencji gruntów , do dostarczenia na żądanie organu dokumentów geodezyjnych , kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian. Zarazem przepisy paragrafu 46 ust.2 rozporządzenia , wskazują sytuacje , w których organ prowadzący ewidencję może z urzędu wprowadzić zmiany. Oznacza to , iż w wypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie wymiany danych ewidencyjnych na zgłaszającym żądanie zmiany spoczywa obowiązek przedłożenia dokumentów geodezyjnych i kartograficznych lub innych (np. tytułów własności), w zależności od charakteru żądanej zmiany. Podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane z ewidencji gruntów a to zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece ( tj. Dz. U. z 2002 r Nr 124 , poz. 1361 z późn. zm. ). Stosownie do postanowień paragrafu 28 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1122 z późn. zm.) , dane dotyczące nieruchomości gruntowych i budynkowych wpisuje się w księdze wieczystej na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków , chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zbiory dokumentów urządzone dla nieruchomości , które nie mają założonych ksiąg wieczystych albo których księgi wieczyste zaginęły lub uległy zmianie , prowadzi się nadal , do czasu założenia księgi ( paragrafy 54 i 58 ) . Do prowadzenia zbiorów dokumentów w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym prowadzenia zbioru dokumentów stosuje się odpowiednio przepisy m. i n. dotyczące prowadzenia księgi i dokonywania wpisów ich treści. Oznacza to , że wyrys z mapy ewidencji gruntów oraz wypis z rejestru gruntów , stanowią dokumenty dające podstawę do oznaczenia w zbiorze dokumentów nieruchomości , która nie ma założonej księgi wieczystej. Z treści odwołania skarżącego wynika , że już dnia [...] kwietnia 2001 otrzymał wyrys z mapy ewidencyjnej obrazujący dz. ewid. [...]. Z tego względu zasadnie przyjął organ odwoławczy , że przedmiotem odwołania było żądanie wprowadzenia zmiany podmiotowej przez uwidocznienie skarżącego jako wyłącznego właściciela tej działki. Rację ma organ odwoławczy , że w postępowaniu ewidencyjnym skarżący nie przedłożył dokumentu w postaci orzeczenia sądu lub aktu notarialnego , z którego wynikało by , że jest wyłącznym właścicielem tej działki ewidencyjnej , a jak wyżej wskazano w postępowaniu ewidencyjnym nie jest , dopuszczalne prowadzenie takiego postępowania o ustalenie prawa własności. Wskazano zarazem , słusznie , że przedmiotem aktu notarialnego z 1929 r było nabycie przez H. L. i A. S., " na wspólną i niepodzielną w równych częściach własność " udziału w nieruchomości. Przyjęcie zatem tego aktu jako podstawy wpisu do ewidencji , co do działki Nr [...], następowało bez udziału następców prawnych nieżyjącej od lat H. L., oraz osób ( lub ich następców prawnych ) co do których stwierdzono aktami własności ziemi nabycie części nieruchomości stanowiącej przedmiot aktu notarialnego z 1929 r. Decyzja organu I instancji wydana została w warunkach spełniających przesłankę wznowienia postępowania ( art. 145 paragraf 1 pkt 4 kpa ), gdyby decyzja ta stała się ostateczna. Prowadząc ponownie postępowanie musi organ I instancji rozważyć czy przedstawione przez skarżącego - jeśli będzie obstawał przy swym żądaniu - dokumenty dają podstawę do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów. Podtrzymanie żądania przez skarżącego winno skutkować wezwaniem do udziału w sprawie wszystkich osób mających przymiot strony tego postępowania. Akt notarialny z 1962 r , potwierdza tylko , że nieruchomość , którą w 1929 r nabyły A. P. i H. S. ( z d. L.) nie miała urządzonej księgi wieczystej , ani zbioru dokumentów ( paragraf 1 ) , oraz , że dla nabytych od nich przez Skarb Państwa działek [...] i [...] urządzono zbiór .dokumentów Nr [...] . Z treści aktu nie wynika natomiast tytuł prawny na podstawie , którego zbywające przypisywały sobie , że są właścicielkami : A. P. działka [...] a H. S. [...] . Ustalenie tej okoliczności nie może być przedmiotem postępowania ewidencyjnego . Z tych przyczyn bezpodstawny jest zarzut skargi , że w postępowaniu odwoławczym żądanie wprowadzenia zmiany podmiotowej winno być uwzględnione. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ).