II SA/Kr 1352/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 sierpnia 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska AWSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2004r sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2001 r., Nr : [...] w przedmiocie zasiłku okresowego skargę oddala II SA/Kr 1352/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2001 r., znak: [...]-wydaną w postępowaniu wszczętym na wniosek A. C. z dnia [...] 2001 r. o przyznanie pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego w kwocie 450 zł na pokrycie zaległych rachunków za gaz, światło, telefon (za trzy miesiące) oraz na bieżące najpilniejsze potrzeby życiowe - Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. orzekł o odmowie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z przeznaczeniem na bieżące potrzeby. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa przyznania zasiłku celowego podyktowana jest zarówno ograniczonymi środkami finansowymi MOPR na zadania zlecone i koniecznością zapewniania w pierwszej kolejności świadczeń obligatoryjnych, jak i faktem, iż ze względu na trudną sytuację bytową wnioskodawcy spowodowaną bezrobociem została mu już udzielona w styczniu 2001 r. pomoc finansowa w formie zasiłku celowego na zakup żywności i środków czystości oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów barowych. W odwołaniu z dnia [...] 2001 r. od wskazanej wyżej decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] 2001 r., znak:[...] A. C. zarzucił zaskarżonej decyzji brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i faktycznego wnosząc o przeprowadzenie postępowania odwoławczego zgodnie z k.p.a. i wydanie orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję po rozprawie administracyjnej, a także o powołanie jako świadków na rozprawę osób, które przeprowadziły w dniu [...] 2001 r. wywiad środowiskowy. Odwołujący się wniósł również oraz o udostępnienie mu dokumentacji finansowej, statutu, regulaminu organizacyjnego i regulaminu przyznawania świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K., a także napiętnowanie postępowania funkcjonariuszy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. wobec niego i zobowiązanie do udzielenia realnej pomocy. Decyzją z dnia [...] 2001 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. z dnia [...] 2001 r., znak:[...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z akt sprawy wynika, iż odwołujący się jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Oprócz dodatku mieszkaniowego w wysokości 242 zł zainteresowany nie posiada żadnych innych własnych dochodów, natomiast kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 401 zł. W związku z powyższym niewątpliwie spełnia on kryteria, o których mowa w przepisach art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, co kwalifikuje go do świadczeń z pomocy społecznej. Mając to na uwadze organ pierwszej instancji znajdując zrozumienie dla trudnej sytuacji A. C., systematycznie, co miesiąc udziela mu pomocy społecznej. Zainteresowany głównie otrzymuje pomoc pieniężną na zakup żywności i środków czystości, a także pomoc w postaci bezpłatnych obiadów w Barze "[...]" przyznanych na okres od stycznia 2001 r. do czerwca 2001 r. Ostatnio został mu przyznany zasiłek celowy w miesiącu styczniu 2001 r. w kwocie 70,00 zł z przeznaczeniem na zakup żywności i środków czystości. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji uwzględniając powyższe okoliczności, jak i z uwagi na swoje ograniczone środki finansowe na realizację zadań zleconych w postaci świadczeń o charakterze uznaniowym, zasadnie odmówił przyznania pomocy w postaci zasiłku okresowego w żądanej przez wnioskodawcę kwocie po 450 zł, zwłaszcza że ze sprawozdania organu pierwszej instancji wynika, że MOPR w K. otrzymał środki na realizację zadań zleconych w wysokości pokrywającej jedynie 65% świadczeń o charakterze obligatoryjnym (zasiłki stałe, stałe wyrównawcze, renty socjalne, zasiłki okresowe gwarantowane), a na świadczenia w postaci uznaniowych zasiłków okresowych organ pierwszej instancji do spraw pomocy społecznej w K. nie otrzymał w ogóle dotacji. W uzasadnieniu podkreślono, że trudna sytuacja materialna i życiowa A. C. dobrze znana jest organom administracji obydwu instancji i organy te nie negują potrzeb strony. Niemniej jednak organ do spraw pomocy społecznej, z uwagi na brak środków na zabezpieczenie wszystkich potrzeb osób oczekujących pomocy, miarkuje udzielaną pomoc stosując ograniczenia w zakresie rodzaju formy i rozmiaru przyznawanych świadczeń. Pomoc ta ogranicza się do zapewnienia środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Dodano przy tym, że z treści art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że potrzeby osób i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają nie tylko celom, ale i możliwościom pomocy społecznej. Zadaniem pomocy społecznej nie jest przejęcie ciężaru wszystkich potrzeb osób i rodzin, które znalazły się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Pomoc społeczna z założenia winna mieć charakter doraźny, a jej podstawowym celem jest udzielanie wsparcia osobom i rodzinom, które na skutek różnych niekorzystnych zdarzeń, w sposób przejściowy nie mogą poradzić sobie z problemami dnia codziennego. Pomoc ta nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że nie ma umocowań prawnych do umożliwienia A. C. przeprowadzenia kontroli w MOPR. Podkreślono jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie nie było również potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej, przepisy art. 89 kodeksu postępowania administracyjnego stanowią bowiem, że organ administracji publicznej przeprowadza w toku postępowania rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania albo gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron albo gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W przedmiotowej sprawie stroną postępowania jest jedynie A. C., nie zachodzi więc potrzeba uzgodnienia interesów stron, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga wyjaśnienia przez świadków lub biegłych i jest wystarczający do podjęcia decyzji. W skardze z dnia [...] 2001 r. na decyzję z dnia [...] 2001 r., sygn. akt: [...] A. C. zarzucił, iż decyzja drugiej instancji została wydana bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego i w oderwaniu od stanu faktycznego, a także z naruszeniem zasad ogólnych k.p.a. Skarżący zarzucił także nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w związku z przyjęciem, że organ administracji nie jest stroną postępowania administracyjnego, a zatem nie można mówić w sprawie o spornych interesach stron. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpatrzenie sprawy co do istoty z uwzględnieniem argumentacji przedstawianej przez skarżącego we wniosku o przyznanie pomocy i odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odpowiadając na zarzuty skargi dotyczące odmowy dostępu do dokumentacji finansowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. Kolegium wyjaśniło, że w sprawie tej toczyło się odrębne postępowanie przed organem l i II instancji. Sprawa ta była też przedmiotem zaskarżenia przez A. C. do NSA sygn. akt. [...]. Na rozprawie w dniu [...] 2004 r. strony postępowania sądowego nie stawiły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A. C. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia z dnia [...] 2001 r., sygn. akt: [...] i poprzedzające ją postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poza tak określonym przedmiotem kontroli Sądu pozostają zatem inne podniesione przez skarżącego okoliczności i żądania, np. napiętnowania postawy organów administracyjnych, czy też ograniczenia dostępu do dokumentacji finansowej MOPR w K. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była kwestia przyznania zasiłku okresowego na wskazane przez wnioskodawcę cele. Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Okoliczność, że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, oznacza, że zakres jej kontroli sądowej jest ograniczony do badania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany w kryteriach słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną. Zasada generalna, jaką winny kierować się organy administracji w tego rodzaju postępowaniach wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Wg niej granice swobody organu wyznaczają z jednej strony interes społeczny, z drugiej słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela, (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. l SA 945/00). Właściwe wyważenie obydwu wskazanych wyżej kategorii interesów wymaga sięgnięcia do przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę uznaniowego działania organu. Zawierają one z reguły co najmniej ogólne wskazania kierunkujące ocenę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie niniejszej organy administracji swoje kompetencje do działania w ramach uznania administracyjnego wykonały poprawnie, a nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego nie było wynikiem dowolności, lecz mieściło się w ramach dozwolonego uznania administracyjnego. Ustalona została należycie sytuacja życiowa i materialna skarżącego. Dokonane w toku postępowania wyjaśniającego spostrzeżenia upoważniały organ do poczynienia stosownych ustaleń. Ź jednej strony nie ma wątpliwości, że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone przepisem art. 4 ustawy i że nie radzi sobie sam z zaspokojeniem własnych potrzeb bytowych. Konieczności udzielenia pomocy skarżącemu organy nie kwestionują. Z drugiej jednak strony pomocą taką skarżący został wielokrotnie objęty. Jak wynika z akt spraw ze skarg A. C. będących przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. (m.in. o sygn. akt.[...]) sytuacja rodzinna, zdrowotna i majątkowa skarżącego jest organom administracji znana i brana pod uwagę w trakcie postępowań w sprawie udzielania mu świadczeń z pomocy społecznej, a w 2000 r. skarżącemu przyznano zasiłki okresowe w łącznej kwocie 1350 zł, zasiłki celowe w łącznej kwocie 1558 zł oraz pomoc w formie bezpłatnych obiadów w barze "[...]" w łącznej kwocie 1045,35 zł - co daje kwotę 3953,35 zł. Średnia wysokość miesięcznej pomocy wyniosła zatem ok. 390 zł miesięcznie. Skarżący objęty jest więc stałą pomocą społeczną która wprawdzie w jego osobistym odczuciu jest niewystarczająca, lecz uznać ją należy za adekwatną do możliwości finansowych MOPR w K. Nadmienić należy, że o zgodności powierzenia organom administracji uznaniowego działania w kwestii przyznawania zasiłków okresowych z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wypowiedział się, w wyroku z dnia 20 listopada 200 l r. Trybunał Konstytucyjny ITK SK 15/01 OTK 2001/S/252/. Na koniec stwierdzić trzeba, że powtarzające się pretensje A. C. o to, że w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna, nie są uzasadnione. Organ przyznający świadczenie i organ rozpatrujący odwołanie nie są stroną postępowania administracyjnego, nie mogła zatem istnieć potrzeba "uzgodnienia interesów stron" (art. 89 § 2 k.p.a.), nie zachodziły też inne przesłanki zobowiązujące organ do przeprowadzenia rozprawy, czy choćby tylko uzasadniające takie działanie. Z tych powodów skargę, jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.