II SA/Kr 1354/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi S.T. na decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 września 2016 r. znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego S.T. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 28 czerwca 2016 r. (....) na podstawie art. 83 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 105 §1 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem S.T. z dnia 2 lipca 2015 r. Wskazał organ, że podczas przeprowadzonych w dniu [....] 2016 r. oględzin w sprawie przepustu wybudowanego pod drogą gminną na działce nr [....] w miejscowości B. w Gminie Ż. ustalono, że droga we władaniu Urzędu Gminy Ż. jest drogą polną z koleinami częściowo utwardzonymi żwirem i służy jako dojazd do pól uprawnych. Właścicielem działki nr [....] w B. jest natomiast S.T. Podał, że stosownie do art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Aby zainicjować postępowanie administracyjne niezbędne jest posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego też należało rozważyć, czy S.T. posiadał interes prawny w złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania. Przy ocenie istnienia interesu prawnego lub obowiązku bierze się pod uwagę m.in. przepisy techniczno - budowlane, które wprowadzają wymogi, jakie mają być zachowane przy budowie obiektów budowlanych, a więc wskazują, w jakim zakresie budowa danego obiektu budowlanego może wkraczać w zakres praw i obowiązków innej osoby. Z treści wniosku i pism składanych do sprawy wynika, iż wnioskodawca korzysta z drogi koniecznej przebiegającej przez działkę nr [....], która okresowo zalewana jest wodą. W ocenie wnioskodawcy przyczyną takiego stanu jest zmiana stosunków wodnych dokonana przez J.K. , a polegająca na wybudowaniu przepustu w miejscu tzw. [....] pod działką nr [....] (droga dojazdowa). Wedle organu wnioskodawcy nie przysługuje interes prawny w złożeniu wniosku. Organ ustalił również, że przed Wójtem Gminy T. toczy się postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie, w trakcie którego nie przesądzono, by wybudowany przepust wywierał szkodliwy wpływ na dz. nr [....] po której przebiega droga konieczna. W postępowaniu tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze dwukrotnie uchylało decyzję organu I instancji o odmowie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzją z dnia 29 września 2014r. Wójt Gminy Ż. , odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom przez J.K. Wyrokiem z dnia 31 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 849/16) Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ostatnio wydaną przez SKO w T. decyzję kasacyjną. W kasacyjnej decyzji z dnia 12 maja 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że konieczne jest zbadanie czy "zabudowanie na zakolu rowu kamienia" powodującego zatamowanie spływu wody zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu w połączeniu z wykonaniem przepustu nie spowodowało przekierowania wody po działce nr [....] . Uznało też, że zmiany w zakresie stosunków wodnych (zastąpienie "[....] przepustem) nie mogły doprowadzić do szkód polegających na "zalewaniu piwnic starego budynku mieszkalnego oraz garaży" usytuowanych na działce S.T. (dz. nr [....] ). Sam przepust położony jest w odległości około 110 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [....] stanowiącej własność S.T. Mając na uwadze konstrukcję i przeznaczenie przepustu należy wykluczyć, by działka nr [....] znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. Stąd też nie zostało wykazane, by kwestia budowy przepustu w jakikolwiek sposób rzutowała na prawa i obowiązki wnioskodawcy, jako właściciela działki nr [....] w B. Wedle organu powyższe dowodzi, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w sprawie ustalania, czy przepust powstał zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Skoro zaś wnioskodawcy nie przysługiwał interes prawny do wszczęcia postępowania, wszczęte postępowanie należało umorzyć. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S.T. , podnosząc naruszenie przepisów art. 6, 7 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności i pominięcie przepisów prawa cywilnego dotyczących służebności, art. 28 kpa poprzez nieprzyznanie odwołującemu się przymiotu strony postępowania oraz art. 75, 78 i 80 kpa poprzez pominiecie dowodu z opinii biegłego L.D. Decyzją z dnia 30 września 2016 r. ([....] ) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy ww. decyzje. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy podał, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast, gdy żądanie wnosi osoba niebędąca stroną postępowania, organ administracji publicznej winien odmówić wszczęcia postępowania, chyba że fakt posiadania przez nią przymiotu strony postępowania wymaga ustalenia. Wówczas właściwy organ wszczyna postępowanie celem ustalenia czy wnoszący żądanie posiada interes prawny w sprawie, a w przypadku negatywnego wyniku tegoż postępowania, zgodnie z art. 105 k.p.a. umarza postępowanie (por. I OSK 1471/13) . Zgodnie z art. 28 kpa. status strony w postępowaniu administracyjnym przysługuje osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub gdy żąda ona od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Oznacza to, że podmiot może uzyskać status strony w postępowaniu administracyjnym, jeśli zostanie ustalony konkretny przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać podjęcia stosownych czynności przez organ albo żądać ich zaniechania. Interes prawny charakteryzuje się tym, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem postępowaniem administracyjnego, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania konkretnymi przepisami prawa (por. II OSK 1204/13). Z powyższego wynika, że aby S.T. przysługiwał przymiot strony niniejszego postępowania musiałyby istnieć przesłanki pozwalające stwierdzić, iż przedmiotowy przepust w jakikolwiek sposób oddziałuje na nieruchomość, której wnioskujący o wszczęcie postępowania jest właścicielem. Tymczasem w toku postępowania nie wykazano, aby działka ewid. [....] w miejscowości B. stanowiąca własność S.T. , znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu jakim jest przepust betonowy. Analiza zdjęć oraz kopii mapy zasadniczej z naniesioną lokalizacją przedmiotowego przepustu pozwala wykluczyć (biorąc pod uwagę, iż powierzchnia terenu, po którym woda spływa od przedmiotowego przepustu w stronę działki [....] przez działkę nr [....] nie jest niczym utwardzona i płynąca woda może bez przeszkód wsiąkać w grunt) możliwość, aby woda przelewająca się przez przepust w związku z jego zbyt małą średnicą mogła spowodować powodować zalewanie działki o nr ewid. [....] . Wylot rowu, którym woda przepływająca przez przepust płynie w kierunku rowu przy drodze dojazdowej nr [....] również znajduje się znacznie niżej niż zabudowania na działce S.T. , nie ma więc możliwości aby woda płynąca tym rowem powodowała szkody na nieruchomości odwołującego się. Powyższe stwierdzenie potwierdzają m.in. decyzje innych organów rozpatrujących sprawę budowy niniejszego przepustu w oparciu o art. 29 u.p.w., w tym m.in. decyzja SKO w T. z dnia 12 maja 2016 r. Co więcej z decyzji tej wynika, że organ I instancji ustalił, iż przyczyną zalewania posesji wnioskodawcy jest woda opadowa i roztopowa spływająca ze znacznego obszaru terenu położonego od wschodu i południa rowem przydrożnym drogi zlokalizowanej na działce nr [....] , niemieszcząca się w zbyt małym, w stosunku do ilości wody spływającej tym rowem przepuście usytuowanym na wjeździe do posesji S.T. Ponadto stwierdzenie o braku oddziaływania przedmiotowego przepustu na nieruchomość S.T. potwierdza treść opinii M.K. Natomiast opracowanie biegłego L.D. nie może być wykorzystane w niniejsze sprawie, gdyż dotyczy ono wpływu zmian stosunków wodnych poczynionych na sąsiednich gruntach na szlak służebności drogi koniecznej na dz. nr [....], nie zaś wpływu tych zmian na działkę o nr ewid. [....]. Powyższe ustalenia nie mają jednak wpływu na posiadanie przez S.T. interesu prawnego w niniejszej sprawie, który nie jest właścicielem działki nr [....] , a jedynie korzysta z niej ze względu na ustanowioną na jej obszarze służebność drogi koniecznej. W związku z powyższym w przypadku ustalenia, iż przepust betonowy o średnicy 40 cm, zlokalizowany na działce nr ewid [....] oddziałuje w jakikolwiek sposób na działkę nr [....] to właściciele działki [....] byliby stroną postępowania i mogliby domagać się podjęcia od PINB określonych czynności. W związku z powyższym wobec stwierdzenia braku po stronie wnioskującego o wszczęcie postępowania przymiotu strony, niniejsze postępowania należało umorzyć zgodnie z art. 105 kpa. Na powyższą decyzje S.T. złożył skargę do Wojewódzkiego, Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 6,7 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności polegające na pominięciu przepisów prawa cywilnego dotyczącego ograniczonego prawa cywilnego jakim jest służebność i w konsekwencji nieprzyznanie skarżącemu przymiotu strony postępowania; - art. 28 kpa poprzez nieprzyznanie skarżącemu statusu strony postępowania, podczas gdy przepust wybudowany pod drogą [....] i woda przekierowana przez te przepusty oddziaływują niekorzystnie na służebność drogi dojazdowej nr [....] ; - naruszenie art. 75, 78, 80 kpa poprzez pominięcie dowodu z opinii biegłego L. D. Wskazał skarżący, że w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej strony ustala się w oparciu o art. 28 kpa, a więc może nim być każdy, kto wykaże swój interes prawny, czyli konkretny przepis prawny, z którego wynikają jego uprawnienia. Podał, że przepust samowolnie wbudowany w poprzek drogi nr [....] przez J.K. i przepuszczona woda do cieku wzdłuż drogi nr [....] ogranicza mu swobodne poruszanie się z działki nr [....] przez dz. [....] do drogi publicznej i niekorzystnie oddziałuje na posiadaną służebność drogową działki nr [....] . Podczas ulewy bowiem niemożliwy jest dostęp, dojazd, przechód do drogi publicznej z działki nr [....] , gdyż nadmiar wody przepuszczony z działki nr [....] rozlewa się z dużą siłą po drodze nr [....] niszcząc jej nawierzchnię. Skarżący podniósł, że biegły L.D. wyraźnie wskazał, że przyczyna podtopień na drodze dojazdowej nr [....] jest woda opadowa przekierowana przez przepusty wybudowane na działce nr [....]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie jest wykluczone, że te same okoliczności mogą stanowić przedmiot rozstrzygnięć różnych organów – w zakresie przyznanych im ustawą kompetencji. Każdy z tych organów przeprowadza własne postępowanie administracyjne i podejmuje czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Nie zawsze przy tym materiał dowodowy zebrany w jednym z postępowań jest adekwatny do zakresu kompetencji organu prowadzącego drugie z postępowań. W każdym jednak razie wykorzystanie materiału dowodowego z innego postępowania nie polega na cytowaniu treści dokumentów zgromadzonych w aktach, lecz na wykazaniu, że materiał ten ( z dokładnym jego wskazaniem) stanowił miarodajną podstawę dla poczynienia określonych, istotnych ustaleń. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowalnego zgromadził w aktach pochodzące ze sprawy dotyczącej zmiany stosunków wodnych: kopie decyzji, kopie opinii M.K. , kopie fotografii. Samodzielnie zaś organ przeprowadził dowód z oględzin. Na podstawie tak zgromadzonego materiału nie jest jednak możliwe zweryfikowanie ustaleń, które miały przesądzić o braku interesu skarżącego w żądaniu rozstrzygnięcia sprawy przez organ nadzoru budowlanego. Wskazanie przyczyn takiej oceny poprzedzić należy stwierdzeniem, że Sąd w całości podziela zawarty w zaskarżonej decyzji wywód odnoszący się do znaczenia przepisu art. 28 kpa. Nie ma jednak Sąd możliwości stwierdzenia, że tak rozumianym interesem prawnym skarżący nie dysponuje. Sprawa bowiem, z naruszeniem art. 7, 77kpa , nie została należycie wyjaśniona. Z ustaleń organów wynika, że S.T. jest właścicielem działki nr [....] (zabudowanej) oraz, że jest właścicielem nieruchomości władnącej w stosunku do działki nr [....] obciążonej służebnością drogi. Organ stwierdził, że urządzenie przepustu nie miało wpływu na działkę [....] oraz że – "jak wynika z wniosku i pism" - skarżący nie jest właścicielem działki [....]. Z tej wypowiedzi wynika, że zdaniem organu prawo wynikające ze służebności gruntowej nie może stanowić źródła interesu prawnego. Tego poglądu Sąd nie podziela. Służebność drogowa jest ograniczonym prawem rzeczowym, które podlega ochronie na takich samych zasadach jak prawo własności. Dlatego nie ma powodu, aby wszystkich teoretycznych rozważań organu odwoławczego dotyczących rozumienia art. 28 kpa nie odnosić także do tego prawa. We wniosku z dnia 2 lipca 2015 r S.T. stwierdził, że "przepusty te stanowią zagrożenie dla mojej posiadłości i drogi dojazdowej, ponieważ notorycznie mnie zalewa woda". Wyraźnie więc wskazał dwa obszary oddziaływania przepustów: jeden stanowiący zabudowana posesję (dz. ....) i drugi stanowiący drogę dojazdową (dz. ....) . Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji określił położenie działki nr [....] w stosunku do przepustu (ale tylko jednego), położenia działki nr [....] nie określił. Wskazał jedynie, że "z pism wynika, że skarżący korzysta ze służebności drogi koniecznej" po tej działce. W tym samym wniosku S.T. wskazywał na nielegalne urządzenie przepustów, a nie jednego przepustu -"w poprzek drogi [....] ". Tymczasem wszystkie ustalenia organów i ich ocena odnoszą się tylko do jednego przepustu. Przeprowadzony dowód z oględzin niczego w sprawie nie wyjaśnia. Protokół jest częściowo nieczytelny, nie sporządzono szkicu ani fotografii. Te zaś fotografie, które w aktach się znajdują, w ogóle nie zostały opisane. Tak więc na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału nie jest możliwa ocena sformułowanego przez organy poglądu o braku interesu prawnego skarżącego. Będzie to możliwe dopiero wówczas, kiedy istniejący na gruncie stan zostanie szczegółowo ustalony i opisany, także w formie graficznej. W ponownym postępowaniu ustalenia takie winny być poczynione, z uwzględnieniem także powyżej wyrażonego poglądu odnoszącego się do służebności drogowej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.