II SA/Kr 1354/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi D. K.- P., A. K., J. G. i A. D. na uchwałę Rady Gminy Brzeźnica z dnia 27 października 2021 r. nr XXXIV/293/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości T., W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie obejmującym teren oznaczony na rysunku planu symbolem 12KDL.3; II. zasądza od Gminy B. na rzecz skarżących D. K.- P., A. K., J. G. i A. D. kwoty po 300 zł ( trzysta złotych) tytułem wpisu od skargi; III. zasądza od Gminy B. solidarnie na rzecz skarżących D. K.- P., A. K., J. G. i A. D. kwotę 497 zł ( czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem pozostałych koszów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 587/22, oddalił skargę A. D., J. G., A. K. i D. K. na uchwałę Rady Gminy Brzeźnica z dnia 27 października 2021 r., nr XXXIV/293/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Tłuczań, Wyźrał. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 4 kwietnia 2022 r. D. K., A. K., J. G. oraz A. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wyżej powołaną uchwałę, której zarzucili naruszenie: 1. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej: "k.c.") w z w. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez naruszenie prawa własności działek [...], [...], [...], [...], [...], gmina B., obręb T. oraz całkowite nieuwzględnienie zasady proporcjonalności, które w momencie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, w części całkowicie zmieniły swoje przeznaczenie, uniemożliwiające dalsze korzystanie z nich w sposób dotychczasowy, w szczególności objęcie istniejących zabudowań mieszkalnego planem zagospodarowania jak dla drogi publicznej; 2. art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") przez uznanie drogi znajdującej się na działce [...], gmina B., obręb T. za drogę gminną publiczną, podczas gdy jest to droga wewnętrzna, co doprowadziło do niewłaściwego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak dla drogi gminnej publicznej; 3. art. 43 ust. 1 u.d.p., w przypadku uznania drogi znajdującej się na działce [...], gmina B., obręb T., za drogę gminną publiczną przez brak uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zachowania wymaganej przepisami prawa odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni obiektu budowlanego – 6 m, podczas gdy według uchwalonego planu, miejsce przeznaczone na drogę zdecydowanie przekracza dopuszczalną odległość; 4. art. 8d ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe przeprowadzenie merytorycznej dyskusji publicznej dotyczącej projektu, w szczególności brak uwzględnienia wykluczenia cyfrowego mieszkańców gminy; 5. art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. przez brak uwzględnienia w prognozie skutków finansowych planu zagospodarowania przestrzennego, roszczeń odszkodowawczych właścicieli, których nieruchomości znacznie straciły na wartości wskutek uchwalenia planu w związku ze zmianą istniejących terenów budowlanych na tereny przeznaczone na drogi, w szczególności brak uwzględnienia odszkodowania dotyczącego istniejącego budynku mieszkalnego, który wskutek uchwalenia planu znalazł się na terenie drogi; 6. art. 32 ust. 1 u.p.z.p. przez nieprzeprowadzenie oceny aktualności studium i analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, w szczególności nieuwzględnienie wybudowania budynku mieszkalnego na działce [...], a także zabudowań na działce [...], co w konsekwencji doprowadziło do wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru przeznaczonego na drogi, na istniejącym budynku mieszkalnym; 7. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego ze studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy B., w części, w której ustalono drogę publiczną oznaczoną [...] na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] gmina B., obręb T.. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała ustaliła obszar przeznaczony na drogę o klasyfikacji 12KDL[...] na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] gmina B., obręb T.. Dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru przyjęty uchwałą Rady Gminy Brzeźnica nr XXVI/220/2009 z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego gminę B. , nie zakładał drogi publicznej w obecnym miejscu, a także nie przewidywał drogi wewnętrznej. Wskutek zmiany planu miejscowego doszło do wyznaczenia obszaru sklasyfikowanego jako droga publiczna o oznaczeniu 12KDL[...]. Skarżący są właścicielami działek nr [...], [...] i [...], [...] oraz [...], które zostały w całości lub części przeznaczone pod budowę wyżej wymienionej drogi publicznej. W przypadku działki [...] obszar drogi publicznej obejmuje także część istniejącego budynku mieszkalnego, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę w 2019 r. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały nr XXXlV/293/2021 Rady Gminy Brzeźnica z dnia 27 października 2021 r., zawierającym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag wniesionych do projektu planu w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu, droga oznaczona w planie symbolem 12KDL[...] jest zdaniem organu drogą gminną publiczną, co uzasadniało poszerzenie jej do szerokości 12 m, ingerując w sąsiednie działki. Zdaniem skarżących, brak jest jakiejkolwiek uchwały rady gminy, w której droga ta określona zostałaby jako droga gminna publiczna. Następnie skarżący podnieśli, że plan miejscowy narusza przepisy dotyczące odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni obiektu budowlanego. Art. 43 ust. 1 u.d.p. przewiduje odległość 6 m w przypadku drogi gminnej publicznej w terenie zabudowy. Zaskarżony plan przewiduje zaś powstanie pasa drogowego o szerokości 12 m, co powoduje przekroczenie odległości 6 m od budynku mieszkalnego. Stanowisko organu w załączniku nr 2 do uchwały, zakładające że w wyniku ewentualnej rozbudowy przedmiotowej drogi gminnej publicznej, powstanie najmniejsza wymagana przepisami wymienionego wyżej rozporządzenia jezdnia o szerokości 5,5 m, co doprowadzi do zachowania odległości 6 m, nie zasługuje na uznanie. Organ nie przedstawił wyliczeń, na jakich oparł twierdzenie, że w takim wypadku może powstać jezdnia o szerokości 5,5 m. Nadto, zdaniem skarżących, organ nie dochował standardów organizacji dyskusji publicznej. Poza tym, w ocenie skarżących, wybudowanie na działce [...] budynku mieszkalnego, spowodowało nieaktualność Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla gminy B. w zakresie możliwości wyznaczenia drogi publicznej na działkach skarżących i działce [...]. W studium na obszarze, na którym wyznaczona została droga publiczna sklasyfikowana jako 12KDL[...] brak jest wyznaczonej drogi publicznej na działce [...] oraz działkach sąsiednich: [...], [...], [...], [...], [...], gmina B., obręb T.. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Brzeźnica wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że ustalając w planie przeznaczenie i zasięg przestrzenny terenu przeznaczonego pod drogę publiczną klasy lokalnej, oznaczoną na rysunku planu symbolem 12KDL.3, miał obowiązek uwzględnienia interesu publicznego, jakim było wskazanie w nim rezerwy terenu pod ewentualną rozbudowę gminnej drogi publicznej o numerze [...] Zaliczenie przedmiotowej drogi w poczet dróg publicznych w gminie B. świadczy o istotnym znaczeniu tej drogi w kontekście funkcjonowania układu komunikacyjnego, zapewniającego dostępność terenów przeznaczonych pod zainwestowanie jak i możliwości bezpiecznego przemieszczania mieszkańców. W omawianym przypadku organ ważył z jednej strony zapewnienie możliwości późniejszej rozbudowy tej drogi publicznej do parametrów drogi o klasie funkcjonalnej lokalnej, które to parametry spełniałyby aktualne, przewidziane przepisami prawa wymogi techniczne i wymogi związane z bezpieczeństwem poruszania się po tej drodze z interesami prywatnymi właścicieli działek znajdujących się wzdłuż tej drogi, w szczególności z interesami właścicieli działek przeznaczonych pod zabudowę. W efekcie tego ważenia, wskazany na rysunku planu zasięg przestrzenny terenu przeznaczonego pod tą drogę zapewnia możliwości późniejszej rozbudowy tej drogi do wskazanej w planie miejscowym jej klasy funkcjonalnej, przy możliwie jak najmniejszej ingerencji w tereny działek z nią sąsiadujących i nie wyklucza możliwości późniejszej zabudowy żadnej z tych działek, a w szczególności działek wskazanych w tym planie miejscowym pod zabudowę. Organ wskazał też, że droga znajdująca się na działce [...] położonej w miejscowości T. jest drogą publiczną o nazwie "K. – od Ob. W. do drogi na G. " zgodnie z uchwałą nr XIX/143/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w B.-B. z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych, która otrzymała nr [...]. W 2005 roku uchwałą nr 1066/05 Zarządu Województwa Małopolskiego z 13 października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu wadowickiego w Województwie Małopolskim zostały nadane nowe numery drogom gminnym na obszarze powiatu wadowickiego i przedmiotowa droga otrzymała nr [...]. Droga nr [...] zaczyna się w K. na działce nr [...] i przechodzi koło posesji, której budynek stał już w dacie uchwały z 1987 r. do granicy z miejscowością T. . Zgodnie z aktualnymi danymi ewidencji gruntów i budynków dla obrębu K. działka nr [...] ujawniona jest w jednostce rejestrowej nr [...], w której jako właściciel ujawniona jest Gmina B., posiada użytek gruntowy dr. Dalsza część drogi nr [...] to działka prywatna nr [...] i działka nr [...] położone w miejscowości T., która ujawniona była do 13 kwietnia 2022 r. w jednostce rejestrowej nr [...], w której jako właściciel ujawniony był Urząd Gminy B. – drogi powszechnego korzystania (brak podstawy prawnej nabycia), natomiast od 13 kwietnia 2022 r. w jednostce rejestrowej nr [...] jako właściciele ww. działki ujawnione są osoby fizyczne. Droga ta dochodzi do odrębnej drogi gminnej N. D.-T.-G. nr [...], jednakże Gmina B. nie dysponuje dokumentem własności dla tej działki, dlatego jest faktycznie jej władającym. Działka nr [...] posiada użytek gruntowy dr. Już w roku 2013 skarżący wiedział, że działka [...] i [...] stanowi dojazd do jego nieruchomości – dostęp do drogi, tj. działki [...]. Gmina B. nie jest właścicielem działki drogowej jednakże nie wyklucza faktu, iż jest to droga gminna. Dalej organ zaznaczył, że wyznaczenie w planie miejscowym terenu pod drogę publiczną klasy lokalnej (12KDL[...]) o szerokości w liniach rozgraniczających 12 m, daje na etapie ewentualnego późniejszego projektowania tej drogi możliwość zapewnienia odległości 6 m od istniejącego na działce [...] budynku. Wskazane na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy od dróg publicznych określają dopuszczalne położenie nowych budynków w stosunku do dróg publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 587/22, oddalił skargę uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przyjął, że wyznaczenie drogi publicznej – 12KDL[...] na obszarze działek należących do skarżących nie narusza w sposób nieuprawniony przysługującego im prawa własności, ograniczając możliwość zagospodarowania terenu przez wprowadzenie przeznaczenia drogowego na części nieruchomości prywatnej – nieruchomości nienależącej do gminy. W ocenie Sądu przedmiotowa droga istnieje, ma jednak gruntowy charakter, a zmianie w oparciu o skarżoną uchwałę mogą ulec jej parametry. Sąd stwierdził, że prawodawca lokalny ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają. W przypadku braku terenów należących do gminy, po których w planie wyznaczone są drogi, obowiązkiem rady gminy jest wyznaczyć sieć dróg po terenach prywatnych. Ilekroć prawodawca lokalny czyni to w sposób racjonalny, planując taką sieć w sposób zapewniający konieczną dostępność komunikacyjną działek uzyskujących nowe przeznaczenie i wyważa przy tym interesy właścicieli gruntów, po których wyznacza drogi wewnętrzne i interesem publicznym, nie można mu zarzucić by przekroczył granice władztwa planistycznego czy też naruszył zasadę proporcjonalności. W niniejszej sprawie, organ planistyczny uzasadnił potrzebę lokalizacji drogi, jako konieczność zapewnienia dostępności terenów przeznaczonych pod zainwestowanie jak i możliwości bezpiecznego poruszania się mieszkańców gminy, ważąc jak najmniejszą ingerencję w tereny działek sąsiednich, bez wykluczenia późniejszej zabudowy żadnej z tych działek. W ocenie Sądu jest to argumentacja racjonalna, uzasadniająca tak przyjęte rozwiązanie planistyczne. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi, Sąd podniósł, iż organ planistyczny wykazał, że przedmiotowa droga ma status drogi publicznej (gminnej). Jednak nie jest to kwestia istotna. Chybione są bowiem zarzuty, że przeznaczenie drogowe w planie miejscowym może mieć jedynie teren zaliczony stosowną uchwałą rady gminy do dróg publicznych. Plan miejscowy wyznacza na przyszłość przeznaczenie danego terenu a nie jedynie odzwierciedla stan już istniejący. Dalej Sąd wskazał, że tylko właściciel działki nr [...] zarzuca, że teren projektowanej drogi obejmuje fragment już istniejącego budynku, zaznaczył przy tym, że załącznik nr 2 do skarżonej uchwały zawiera rozstrzygnięcie uwagi w tym zakresie, ze wskazaniem, że w wyniku ewentualnej rozbudowy drogi gminnej powstanie najmniejsza wymagana przepisami jezdnia o szerokości 5,5 m co doprowadzi do zachowania wymaganej odległości od istniejącej zabudowy. Uznał też, że przeznaczenie części terenu danej nieruchomości pod drogę publiczną nie skutkuje tym, że droga automatycznie tam powstanie, ani jakie będzie miała parametry. Uchwała w sprawie planu miejscowego, mimo że wskazuje na parametry dróg, to jednak nie oznacza automatycznie tego, że wszystkie drogi w przyszłości realizowane będą miały te parametry, szczególnie w sytuacji kiedy przepisy prawa dopuszczają budowę dróg zaliczonych do danej kategorii dróg publicznych w innych parametrach niż parametry podstawowe, w tym zakładane w planie, a realizacja drogi o innych parametrach jest celowa z uwagi np. na wolę zachowania dotychczasowej zabudowy – przez to też niższe koszty dla gminy związane z realizacją drogi. Z kolei zarzut braku aktualności studium jest dla Sądu niezrozumiały, albowiem przedmiotem kontroli jest uchwała w sprawie planu miejscowego, a nie studium. Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 8d u.p.z.p., wskazując że dyskusję publiczną należy prowadzić przy użyciu współczesnych metod komunikacji np. stronę internetową organu, przy czym brak ustawowego wymogu by czynić to przez Biuletyn Informacji Publicznej. Organ planistyczny nie może zakładać z góry, że osoby nieobeznane z Internetem mogą w tej dyskusji nie brać udziału. Zarzut ten sformułowany w stosunku do jednego ze skarżących – J. G. jest, zdaniem Sądu, czysto teoretyczny, ponieważ miał on pełne w tym przedmiocie informacje w związku z wsparciem innych osób. Zdaniem Sądu niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p., tj. zarzut wadliwie sporządzonej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Prognoza ta pełni funkcję informacyjną i nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu. Rada Miasta nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. D., J. G., A. K. i D. K.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: - istotne naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. błędną wykładnię art. 140 k.c. w z w. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i przyjęcie, że aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego w sposób prawidłowy i nienaruszający zasad proporcjonalności wyznacza teren przewidziany pod drogę publiczną podczas gdy obecne wyznaczenie drogi publiczny w sposób oczywisty i nieproporcjonalny narusza prawa własności działek [...], [...], [...], [...], [...], gmina B., obręb T., które w momencie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, w części całkowicie zmieniły swoje przeznaczenie, uniemożliwiające dalsze korzystanie z nich w sposób dotychczasowy, w szczególności części działek na których istnieją zabudowania mieszkalne zostały objęte planem zagospodarowania jak dla drogi publicznej; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 43 ust. 1 u.d.p. oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie, wobec faktu, że na działce [...], gmina B., obręb T., znajduje się budynek mieszkalny o adresie T. , ul. [...], który objęty jest planem zagospodarowania przestrzennego dla drogi publicznej, podczas gdy zgodnie z naruszonym przepisem obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w przypadku drogi gminnej w terenie zabudowy, która to odległość nie jest zachowana przy obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, zważywszy na fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniał istniejącej zabudowy domu jednorodzinnego na mapach użytych do sporządzenia planu; 3. niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 12, 13 i 14 u.p.z.p. oraz art. 2a ust. 2 u.d.p. przez jego niezastosowanie, wobec faktu, że zaskarżona uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierała istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w szczególności przez brak uwzględnienia uwag dotyczących powstania drogi publicznej na działkach [...], [...], [...], [...], [...], gmina B., obręb T., jako uzasadnienie wskazując, że istniejąca droga jest gminną drogą publiczną, a planowana zmiana ma na celu jej rozbudowę, w sytuacji gdy przedmiotowa droga nie mogła mieć przymiotu drogi publicznej, wobec faktu, że gmina B. nie jest właścicielem nieruchomości, na której droga miałaby istnieć, co stoi w sprzeczności z art. 2a ust. 2 u.d.p.; – istotne naruszenie prawa procesowego, tj.: 1. art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.); 2. art. 147 § 1 p.p.s.a. wobec oddalenia skargi pomimo, że powinna być uwzględniona, gdyż narusza określone powyżej przepisy prawa materialnego. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, działający w imieniu Gminy B., Wójt Gminy B., kwestionując zasadność zarzutów kasacyjnych, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Wyrokiem z 24 września 2025 r., sygn. II OSK 756/23, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, przy czym jedynie pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego okazał się usprawiedliwiony. Wprawdzie, co akcentuje Sąd I instancji, ustalanie zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., jest obowiązkowym elementem treści planu miejscowego, to jednak podejmowane w tym zakresie ustalenia powinny pozostawać w zgodzie z zasadami sporządzania planu miejscowego, w tym z zasadą proporcjonalności odnoszącą się do ingerencji w prawo do korzystania z nieruchomości, uzasadnianej realizacją celów publicznych. Przeznaczenie części nieruchomości skarżących kasacyjnie pod realizację inwestycji celu publicznego, polegające na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb w zakresie komunikacji w okolicznościach, w których gmina nie dysponuje w tym obszarze własnymi nieruchomościami oraz brak możliwości przyjęcia alternatywnych rozwiązań, które nie pociągałyby za sobą ingerencji w prywatną własność, mieści się w granicach wytyczonych konstytucyjną zasadą proporcjonalności, jednak pod warunkiem wyważenia skali tej ingerencji do skali potrzeb publicznych w tym zakresie. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że budowa nowych dróg byłaby w wielu przypadkach niemożliwa, gdyby miała odbywać się z zachowaniem całej dotychczasowej zabudowy. Trzeba jednak podkreślić, że rozbiórki obiektów posadowionych na terenach przeznaczonych pod drogi publiczne znajdują usprawiedliwienie zwykle przy realizacji inwestycji drogowych o znaczeniu strategicznym, bądź w przypadkach zaistnienia wysokiego stopnia potrzeb społecznych w tym względzie, przy równoczesnym braku jakichkolwiek alternatywnych rozwiązań. Ze zgromadzonej w aktach dokumentacji nie wynika zaś, by powyższe przypadki miały miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Twierdzenie Sądu I instancji, że: "przeznaczenie części terenu danej nieruchomości pod drogę publiczną nie skutkuje oczywiście tym, że droga automatycznie tam powstanie ani jakie będzie miała parametry" (s. 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), nie jest przekonujące, zwłaszcza w świetle kategorycznych ustaleń zawartych w § 23 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały, z których wynika, że minimalną szerokością w liniach rozgraniczających planowanych dróg publicznych klasy KLD jest szerokość 12 m. Ten jednoznacznie brzmiący przepis aktu prawa miejscowego w czasie jego obowiązywania stanowi podstawę do realizacji planowanej inwestycji w granicach wytyczonych na rysunku planu, a więc w granicach nieruchomości należących do skarżących. To z kolei czyni koniecznym weryfikację tych ustaleń pod kątem zgodności z zasadą proporcjonalności. Odwoływanie się zaś za organem planistycznym do odpowiedzi na uwagi zawarte w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, że: "w wyniku ewentualnej rozbudowy drogi gminnej powstanie najmniejsza wymagana przepisami jezdnia o szerokości 5,5 (m – przyp. NSA) co doprowadzi do zachowania wymaganej odległości od istniejącej zabudowy" (s. 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), zdaje się tylko potwierdzać brak bezwzględnej konieczności realizacji inwestycji drogowej o minimalnej szerokości określonej w § 23 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, nie sposób uznać, że Sąd I instancji, oceniając legalność zaskarżonej uchwały we wskazanym wyżej zakresie, dokonał dostatecznej weryfikacji, czy ustalenia planu dotyczące drogi o symbolu 12KDL[...] mieszczą się granicach wytyczonych zasadą proporcjonalności i w tym względzie nie naruszają praw podmiotowych właścicieli skarżących plan ponad dopuszczalne granice określone w art. 140 k.c. oraz w art. 6 u.p.z.p. Wobec braku prawidłowego rozważenia powyższej kwestii, ocena zasadności drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 43 ust. 1 u.d.p. oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p.) byłaby przedwczesna. Z kolei niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 12, 13 i 14 u.p.z.p. oraz art. 2a ust. 2 u.d.p., który w swej istocie sprowadza się do zakwestionowania prawnego statusu przedmiotowej drogi. W tym względzie należy po pierwsze, podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, według którego plan miejscowy wyznacza na przyszłość przeznaczenie danego terenu, a nie jedynie odzwierciedla stan już istniejący, a więc przeznaczenie pod drogę publiczną może dotyczyć terenu, który nie posiada jeszcze takiego statusu. Po drugie, brak jest podstaw uznania za nieobowiązującą uchwały nr XIX/143/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych, załączonej przez organ do odpowiedzi na skargę. Wypada przy tym zauważyć, że przywołany w tym zarzucie art. 2a ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym: "Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.", nie obowiązywał w dacie podejmowania powyższej uchwały, został bowiem dodany przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1998 r., Nr 106, poz. 668) i obowiązuje od 1 stycznia 1999 r. Za niezasadne NSA uznał zarzuty naruszenia: art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy COVID-19 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę rozważy uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, uwzględniając przy tym i to, że mimo iż skarga została wniesiona w jednym piśmie (zresztą tak jak i skarga kasacyjna), to jednak wymienieni w niej skarżący wywodzą swój interes prawny z własności różnych nieruchomości. Rodzi to konieczność weryfikacji ustaleń planu pod kątem zgodności jego ustaleń z zasadą proporcjonalności odrębnie co do każdej z wskazanych w skardze nieruchomości. To, że jak podnosi Sąd I instancji, jedynie właściciel działki nr [...] zarzuca, iż teren projektowanej drogi obejmuje fragment już istniejącego budynku, nie zwalnia z dokonania oceny stopnia ingerencji w prawo własności właścicieli pozostałych działek wymienionych w skardze. Zatem nie przesądzając w obecnym stanie sprawy o stopniu ingerencji ustaleń planu, który może wykraczać poza granicę władztwa planistycznego gminy, konieczne jest w celu prawidłowego jej rozpoznania, przeprowadzenie wyżej wskazanej weryfikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Skarżący są właścicielami działek: nr [...] - D. K. - P.; [...] i [...] - A. K.; [...] - J. G.; [...] - A. D., których całość lub część została zmieniona w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego na drogę publiczną, w związku z czym legitymują się interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Przedmiotem zaskarżenia objęta jest także działka [...], która jest działką graniczącą z działkami skarżących, a która stanowi działkę kluczową w kwestii wyznaczonej drogi. Uchwalenie planu wpływa zatem bezsprzecznie na sytuację prawną skarżących - właścicieli nieruchomości położonych w granicach planu, a tym samym skarżący mają legitymację do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) – dalej: "u.p.z.p.", nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego; istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej. Po przeprowadzeniu kontroli procedury planistycznej Sąd badając dokumentację planistyczną nie stwierdził istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie, co miałoby uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Z tego względu badanie zaskarżonej uchwały ograniczono do tych jej postanowień, które odnoszą się do działek skarżących. Zakresem zaskarżenia objęta jest zaskarżona uchwała w części ustalającej drogę o klasyfikacji [...] dla działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] gmina B., obręb T.. Skarżący zarzucają, że obecny plan zagospodarowania przestrzennego zdecydowanie ingeruje w prawo własności działek [...], [...], [...], [...], gmina B., obręb T., zmieniając przeznaczenie części działek z charakteru budowlanego na drogę publiczną. Jest to widoczne zwłaszcza w kontekście działki [...], gdzie obszar drogi publicznej obejmuje także istniejący budynek mieszkalny, wybudowany w 2019 r. Budynek ten uzyskał pozwolenie na budowę, zgodnie z poprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i wówczas w całości znajdował się na terenie przeznaczonym pod budownictwo. Wskutek zmiany, część budynku znalazła się na terenie planowanej drogi publicznej, co znacznie ogranicza prawo własności skarżącej D. K.-P., która nie może dokonać żadnej inwestycji związanej z budynkiem wobec nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również czas, w jakim budynek został oddany do użytku - rok 2019, podważa zasadę proporcjonalności w kwestii ingerencji w prawo własności. Po dwóch latach od oddania budynku, dochodzi do zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wobec czego właściciel obarczony został ryzykiem, że budynek ten w przyszłości może zostać rozebrany pod drogę publiczną. Oczywistym jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ingerować w obecnie istniejącą zabudowę, jednak w przyszłości może dojść do sytuacji, w której obiekt będzie musiał zostać rozebrany z powodu podjęcia inwestycji wybudowania drogi publicznej. Wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło więc do nieproporcjonalnego naruszenia prawa własności. W tym miejscu, odnosząc się do podnoszonej przez skarżących kwestii kwestionowania statusu prawnego przedmiotowej drogi, Sąd - w ślad za stanowiskiem NSA zajętym w niniejszej sprawie - wskazuje, że nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 12, 13 i 14 u.p.z.p. oraz art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889, dalej "u.d.p."). W tym względzie należy po pierwsze wskazać, że plan miejscowy wyznacza na przyszłość przeznaczenie danego terenu, a nie jedynie odzwierciedla stan już istniejący, a więc przeznaczenie pod drogę publiczną może dotyczyć terenu, który nie posiada jeszcze takiego statusu. Po drugie, brak jest podstaw uznania za nieobowiązującą uchwały nr XIX/143/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych, załączonej przez organ do odpowiedzi na skargę. Wypada przy tym zauważyć, że art. 2a ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym: "Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.", nie obowiązywał w dacie podejmowania powyższej uchwały, został bowiem dodany przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1998 r., Nr 106, poz. 668) i obowiązuje od 1 stycznia 1999 r. Dalej trzeba wskazać, że jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. II OSK 1996/19 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "Niewątpliwie gmina posiada kompetencje do samodzielnego i zgodnego z jej interesami zapewnienia ładu przestrzennego i kształtowania polityki przestrzennej, co wynika z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania terenu. Realizowane jest ono na podstawie porządku planistycznego lokalnego. Lokalny porządek planistyczny kształtowany jest przez gminę w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina posiada szeroką swobodę w sposobie kształtowania sposobu wykonania prawa własności. Nie to jednak zupełna dowolność, ponieważ musi respektować przepisy konstytucyjne dotyczące poszanowania prawa własności (art. 64 Konstytucji). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może prowadzić do ograniczeń prawa własności (art. 21 Konstytucji RP) na obszarze objętym planem, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminę powinna uwzględnić m.in. wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), prawo własności (pkt 9), potrzeby interesu publicznego (pkt 7). W toku procedury planistycznej ścierają się dwa konstytucyjne prawa – pierwsze dotyczące uprawnienia do samodzielności stanowienia przepisów regulujących sposób zagospodarowania terenu gminy, wywodzonego z art. 16 ust. 2, art. 165, art. 94 Konstytucji RP i przepisów ustaw ustrojowych (art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), oraz drugie dotyczące poszanowania prawa własności." Norma art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2869/17, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu, (...). Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Jak już powiedziano do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Ponadto z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Przywołać można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 II OSK 932/15, który wskazał, iż działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę ingerencja, jakiej prawodawca lokalny dokonuje w sferę prawa własności tworząc ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych, musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których, ustanawia te ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślano, że istnieją granice swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji także granice ochrony własności. Granice te wynikają ze stanowionego prawa. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, oraz właśnie przepisy dotyczące planowania przestrzennego. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności, jako prawa absolutnego (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8). Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co mając umocowanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika z np. z art. 140 k.c. czy art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te bowiem wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 u.p.z.p., skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Rolą sądu administracyjnego dokonującego kontroli uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest badanie, czy granice tak rozumianego władztwa planistycznego nie zostały przekroczone, czy prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego zostały ocenione i wyważone w sposób prawidłowy, czy nie doszło do naruszenia zasad proporcjonalności i równości itd. Jedynym kryterium oceny jest legalność zaskarżonej uchwały z prawem. Sąd nie ocenia celowości czy też słuszności przyjęcia określonych rozwiązań planistycznych, a jedynie zgodność z prawem uchwały w zakresie wskazanym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie rolą Sądu było rozważenie, czy wyznaczenie drogi publicznej - 12KDL[...] na obszarze działek należących do skarżących, narusza (nie narusza) w sposób nieuprawniony przysługujące im prawo własności, ograniczając możliwość zagospodarowania terenu, poprzez wprowadzenie przeznaczenia drogowego na części nieruchomości prywatnej - nieruchomości nie należącej do gminy. W ocenie Sądu doszło do takiej nieuprawnionej ingerencji (przekroczenia granic władztwa planistycznego). Jakkolwiek kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, a ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p., a zadania te są wyrazem władztwa planistycznego gminy i zarazem jej samodzielności, jednakże władztwo planistyczne gminy nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała w części objętej pkt I sentencji wyroku, a to w części tekstowej i graficznej w zakresie obejmującym teren oznaczony na rysunku planu symbolem 12KDL[...] została uchwalona z przekroczeniem przysługującego gminie, na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego, ponieważ nie wyważono prawidłowo interesu publicznego i interesu prywatnego i nie zastosowano zasady proporcjonalności, wyrażającej zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2). Trybunał wskazał także, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie", co oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli - innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Z kolei w orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1.czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, 2.czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3.czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in: wymagań ochrony środowiska, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawa własności, potrzeb w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa, potrzeb interesu publicznego, jak również potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Nakaz uwzględniania w planowaniu przestrzennym prawa własności nie oznacza, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Przepis art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, musi być jednak uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. (wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1518/21, LEX nr 3447858). Podkreślenia wymaga, że badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15). W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP: "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności." Granice ingerencji w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zostały wytyczone konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zatem ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, które dokonuje się również ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może być ustanawiane, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Ograniczenie to nie może jednak naruszać istoty tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2931/19, LEX nr 3427001). Podkreślić także należy, że w planowaniu przestrzennym "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2025 r., sygn. II OSK 756/23, wskazał, że sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę rozważy i uwzględni to, że mimo iż skarga została wniesiona w jednym piśmie (zresztą tak jak i skarga kasacyjna), to jednak wymienieni w niej skarżący wywodzą swój interes prawny z własności różnych nieruchomości. Rodzi to konieczność weryfikacji ustaleń planu pod kątem zgodności jego ustaleń z zasadą proporcjonalności odrębnie co do każdej z wskazanych w skardze nieruchomości. To, że jak podniósł Sąd I instancji u uchylonym przez NSA wyroku, jedynie właściciel działki nr [...] zarzuca, iż teren projektowanej drogi obejmuje fragment już istniejącego budynku, nie zwalnia z dokonania oceny stopnia ingerencji w prawo własności właścicieli pozostałych działek wymienionych w skardze. Zatem nie przesądzając o stopniu ingerencji ustaleń planu, który może wykraczać poza granicę władztwa planistycznego gminy, konieczne jest w celu prawidłowego jej rozpoznania, przeprowadzenie wyżej wskazanej weryfikacji. Kierując się wyżej przywołanymi wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę zauważa - w odniesieniu do prawa własności poszczególnych działek, że teren wytyczony w rysunku planu pod drogę kategorii 12KDL[...] przechodzi przez istniejącą zabudowę na działce [...], obejmując swoim zakresem istniejący dom jednorodzinny. Dom ten nie został uwzględniony w graficznym załączniku do uchwały, jednak istniał na moment sporządzania planu, bowiem - jak twierdzi skarżąca, a czego nie kwestionuje organ, do jego wybudowania doszło w roku 2019 r. Jest to budynek nowy, został wybudowany zgodnie z poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a którego część obecnie objęta jest planem zagospodarowania jak dla drogi publicznej. Jego usytuowanie zaznaczono na rysunku poglądowym pochodzącym z oficjalnej strony Systemu Informacji Przestrzennej Gminy B. - k. 219 akt sądowych. Ma rację skarżąca, że budowa domu jednorodzinnego zgodnie z prawem, który uzyskał pozwolenie na budowę w nieodległym czasie od uchwalenia zaskarżonego planu, stanowi nabytą wartość prawną, która przez wprowadzenie nowych rozwiązań planistycznych, czyli ustanowienie nowego prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, godzi w istotę nabytych praw skarżącej D. K.-P.. Obecnie kwestionowany skargą plan miejscowy, zdaniem Sądu, ingeruje w sposób nieproporcjonalny we własność nieruchomości skarżącej D. K. - P., na której znajduje się budynek mieszkalny. Organ nie przedstawił racjonalnych powodów takiego wytyczenia w planie przedmiotowej drogi, która - co wynika z rysunku planu, nie realizuje celu skomunikowania terenów w okolicy. Fakt wyrysowania drogi publicznej po istniejącym nowowybudowanym budynku mieszkalnym ingeruje we własność w sposób znaczący i nieproporcjonalny. Sąd zauważa, że z przedstawionej dokumentacji planistycznej nie wynika, aby w toku prac nad planem badano i rozważano, czy istnieją alternatywne rozwiązania zapewnienia innego dostępu komunikacyjnego dla wskazanych terenów. W szczególności nie badano, czy cele te może spełniać wytyczenie drogi na innym obszarze, a także czy celów tych nie spełni droga wewnętrzna, której ingerencja w działki miałaby znacznie mniejsze oddziaływanie. Jak wskazuje skarżąca, obecnie istniejąca w tym miejscu droga pełni jedynie rolę drogi wewnętrznej, która stanowi dojazd do budynku mieszkalnego na działce [...]. Droga ta jest obecnie szutrowa, a ponadto kończy się tuż za budynkiem, w dalszej części będąc zarośniętą lasem i nie może być używana przez mieszkańców gminy. Rada gminy nie wykazała, aby jakikolwiek teren, do którego prowadzi wytyczona na rysunku planu droga 12KDL[...] był pozbawiony możliwości skomunikowania. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, ale jednocześnie, w jak najmniejszym naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Trzeba przyznać rację skarżącej, że ograniczenie właścicieli w ich prawie własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzasadnia tylko cel publiczny, ale tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Jak wynika z akt sprawy, działka [...] nie jest także jedyną, której prawo własności zostało ograniczone w sposób nieproporcjonalny, wskutek wytyczenia na rysunku planu drogi 12KDL[...]. Działki pozostałych skarżących zostały w nieproporcjonalnym stopniu ograniczone co do możliwości zabudowy. Około [...] działki [...], będącej własnością skarżącego A. K., zajęte zostało w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na drogę publiczną 12KDL[...]. Wytyczenie na rysunku planu drogi publicznej - prowadzącej donikąd - nie domykającej żadnego układu komunikacyjnego, a przecinającej nowy budynek mieszkalny znajdujący się na działce [...], także po działkach [...], [...], [...], [...], stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, wobec poprzedniego stanu prawnego przewidującego drogę wewnętrzną, która obejmowała działkę [...], vide rysunek poglądowy k. 219 akt sądowych. Jakkolwiek w ramach władztwa planistycznego Rada Gminy Brzeźnica kształtując ład przestrzenny była uprawniona do wytyczenia przebiegu dróg i innych szlaków komunikacyjnych, jednak w niniejszej sprawie, korzystając z tego prawa w odniesieniu do działek skarżących, naruszyła zasady równości i proporcjonalności, w szczególności co do nieruchomości skarżącej D. K. - P., ale także pozostałych właścicieli, których możliwości wykorzystania nieruchomości zostały w nieracjonalny sposób ograniczone bez wskazania przez organ planistyczny uzasadnionej przyczyny, co doprowadziło do nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżących. Dlatego też, zdaniem Sądu, odpowiedź na pytania: 1. czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, 2. czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3. czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela - jest w niniejszej sprawie przecząca. Uznać zatem należy, że tak drastyczna ingerencja w sferę prawa własności skarżących nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których zaprojektowano w planie miejscowym teren drogi 12KDL.3. Tymczasem zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego - nie stanowi jego nadużycia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, wyrok WSA w Opolu z 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 275/21, wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16). Nadto, nie sposób przyjąć, że zaprojektowanie w terenie rolnym i terenie zieleni (oznaczonym 12R/Zl[...], 12R/Zl[...], 12Zl.[...], 12Zl.[...] - arkusz 3 rysunku planu) zasadniczo pozbawionym jakiejkolwiek zabudowy, zainwestowania, a tym samym potrzeby komunikacji drogowej, prowadzącej donikąd, nastąpiło z zachowaniem zasady proporcjonalności. Doświadczenie życiowe wskazuje, że w tego rodzaju terenie nie projektuje się szerokich dróg publicznych (zaskarżony plan przewiduje powstanie pasa drogowego o szerokości 12 m), a w każdym razie rada gminy nie wykazała, aby ważyła konkretny interes publiczny z interesem skarżących. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, wobec zasadności skargi, argumentacja organu wyrażona w odpowiedzi na skargę nie mogła przynieść zamierzonego skutku. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie obejmującym teren oznaczony na rysunku planu symbolem 12KDL[...], o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Takie rozstrzygnięcie w żaden sposób nie stanowi dezintegracji zaskarżonego planu. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II i III sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Gminy B. na rzecz skarżących D. K. - P., A. K., J. G. i A. D. kwoty po 300 zł tytułem uiszczonych wpisów od wspólnej skargi, ale opartej na indywidualnych interesach prawnych oraz zasądzając od Gminy B. solidarnie na rzecz skarżących D. K. - P., A. K., J. G. i A. D. kwotę 497 zł tytułem pozostałych koszów postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego ww. skarżących, którzy - będąc właścicielami sąsiednich działek, byli reprezentowani przez tego samego pełnomocnika radcę prawnego i wnieśli jedną wspólną skargę. Jednak, biorąc pod uwagę tożsamość argumentów skargi w odniesieniu do tych skarżących, Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego osobno dla każdego skarżącego.